“取消審批項(xiàng)目以后并非意味著政府什么都不管了，而是說政府應(yīng)該在市場配置資源的基礎(chǔ)上，更多地依靠法律、經(jīng)濟(jì)、規(guī)劃等其他手段去做好宏觀調(diào)控。”國務(wù)院發(fā)展研究中心社會(huì)發(fā)展部研究員丁寧寧對(duì)本報(bào)記者說。

丁寧寧認(rèn)為，現(xiàn)有的行政審批概念比較寬泛，其概念比行政許可寬泛。但是，既然已經(jīng)有了《行政許可法》，就應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)范的意義上使用行政審批概念，更好地激發(fā)企業(yè)、公民和社會(huì)組織的活力。

66歲的丁寧寧長期在國務(wù)院直屬的政策研究和咨詢機(jī)構(gòu)工作。他認(rèn)為，與前面6次改革相比較，現(xiàn)在的改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)。大部分容易的審批事項(xiàng)已經(jīng)取消和下放了，越往后，改革的難度就越大。

改革目的不是單純減少數(shù)量

《21世紀(jì)》：這次取消和下發(fā)行政審批項(xiàng)目改革有什么新特點(diǎn)？

丁寧寧：首先，這次改革是在新一屆政府成立后的兩個(gè)月內(nèi)出臺(tái)的，體現(xiàn)了本屆政府推進(jìn)行政審批制度改革的決心。第二個(gè)是將行政審批制度改革和新一屆政府部門職能定位緊密地結(jié)合起來，也就是說，將下放和取消行政審批作為政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要內(nèi)容。第三，成立了專家組，引入了第三方評(píng)估機(jī)制。這次專家組的組長楊景宇同志，就是1996年開始參與《行政許可法》起草的前國務(wù)院法制辦主任。

行政審批制度改革是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求，但更重要的一個(gè)因素是加入世界貿(mào)易組織(WTO)的規(guī)則約束。1995年WTO成立以后，中國恢復(fù)關(guān)貿(mào)總協(xié)定地位的努力就轉(zhuǎn)變?yōu)榧尤隬TO的申請。這是起草《行政許可法》的一個(gè)重要?dú)v史背景。2001年底我們加入WTO以后，為了消除行政審批事項(xiàng)與WTO規(guī)則的沖突，我們先后進(jìn)行了6次取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的改革，總共取消和調(diào)整了2497項(xiàng)行政審批項(xiàng)目，占原有審批項(xiàng)目總數(shù)的69.3%。

今年政府換屆時(shí)，李克強(qiáng)總理宣布，決心在本屆政府任期內(nèi)，將現(xiàn)有的1700多項(xiàng)審批事項(xiàng)再削減三分之一以上，以切實(shí)提高政府管理科學(xué)化水平，更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，激發(fā)各個(gè)市場主體的創(chuàng)造活力。

《21世紀(jì)》：也有人指出，這次放權(quán)的審批項(xiàng)目是近六年來數(shù)量最少的一次。對(duì)此你怎么看？

丁寧寧：與前面6次改革相比較，現(xiàn)在的改革已經(jīng)進(jìn)入了深水區(qū)。大部分容易的審批事項(xiàng)已經(jīng)取消和下放了，越往后，改革的難度就越大。因?yàn)楦母锏哪康牟皇菃渭兊販p少數(shù)量，而是要真正地區(qū)分和做到“該管的要管住、管好，不該管的堅(jiān)決地取消、下放”。雖然這次取消和下放的審批事項(xiàng)數(shù)量不多，但由于時(shí)間緊，專家組的任務(wù)還是很重的。

行政審批或者說行政許可，是各國政府都在使用的一種社會(huì)、經(jīng)濟(jì)管理手段。我國《行政許可法》第十二條列出了六類可以設(shè)立行政許可的事項(xiàng)。對(duì)于涉及公共安全、有限資源、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的問題，行政許可是一種及時(shí)有效的事前控制手段。問題是，如果這一手段運(yùn)用的過多、過濫，反而會(huì)成為經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的障礙。

我國行政審批項(xiàng)目過多，是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的產(chǎn)物。在向市場經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌的過程中，逐步削減行政審批是大勢所趨。關(guān)鍵在于如何進(jìn)行取舍：哪些事項(xiàng)的行政審批應(yīng)當(dāng)取消，哪些應(yīng)當(dāng)下放，哪些應(yīng)當(dāng)保留，需要有一個(gè)科學(xué)的態(tài)度。這就要求改革領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)和項(xiàng)目主管部門反復(fù)協(xié)商，同時(shí)邀請專家作為第三方來進(jìn)行評(píng)估。

《21世紀(jì)》：也有人提出，實(shí)際上，很多人對(duì)各個(gè)部委到底有多少審批項(xiàng)目，并不清楚，因此有人建議應(yīng)該將國務(wù)院各部門的1700多項(xiàng)行政審批事項(xiàng)，全部公開。這樣可以更好地發(fā)揮公眾在行政審批改革中的參與作用。

丁寧寧：首先，我認(rèn)為這些審批事項(xiàng)本身都是公開的。每個(gè)審批事項(xiàng)的行政相對(duì)人，都是知道這個(gè)審批事項(xiàng)的，不存在保密的問題。只是目前國務(wù)院沒有將各個(gè)部門的審批事項(xiàng)匯總公布。沒有匯總公布，也不能說不對(duì)，因?yàn)槭Ｏ碌亩际菍�業(yè)性比較強(qiáng)的項(xiàng)目，不是靠政務(wù)公開就能夠解決問題的。

根據(jù)帕金森第三定律(雞毛蒜皮定律)，通常是大家都不懂的事情，在討論中反而容易通過；凡是大家都多少懂一點(diǎn)的事情永遠(yuǎn)通不過，因?yàn)橛懻撈饋頉]完了。因此，在專業(yè)性比較強(qiáng)的審批項(xiàng)目改革問題上，我不主張(過度)采取公眾參與的方式。

但我同時(shí)認(rèn)為：可以適當(dāng)擴(kuò)大論證參與方的范圍，吸收一些行政相對(duì)人的代表參與，比如企業(yè)代表、社會(huì)團(tuán)體和公民代表，在小范圍中參與研究論證。這樣可以從不同角度對(duì)行政審批事項(xiàng)是否應(yīng)當(dāng)取消、下放、合并，得出更加公允的判斷。

《21世紀(jì)》：這次還包括取消或下放管理層級(jí)的機(jī)關(guān)內(nèi)部事項(xiàng)和涉密事項(xiàng)13項(xiàng)(按規(guī)定另行通知)。為什么行政審批中還會(huì)有涉密事項(xiàng)？

丁寧寧：《行政許可法》中所說的“行政許可”，是行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為。因此，行政許可意義上的行政審批不存在涉密事項(xiàng)。但我們現(xiàn)在文件上使用的“行政審批”這個(gè)概念比“行政許可”的概念要更為寬泛，包括了一部分行政機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部審批事項(xiàng)，有些也需要取消、下放、合并，所以存在涉密問題。

意見分歧如何處理

《21世紀(jì)》：專家組成員的參與方式是怎樣的？

丁寧寧：專家組評(píng)估涉及兩方面內(nèi)容：

一是對(duì)主管部門與中編辦已經(jīng)形成一致意見的取消、下放、合并的審批項(xiàng)目進(jìn)行復(fù)議，看是否存在可能被忽視的其他風(fēng)險(xiǎn)；

二是對(duì)主管部門與中編辦存在意見分歧的準(zhǔn)備取消、下放、合并的審批項(xiàng)目進(jìn)行論證，通過研究、討論，提出專家組對(duì)該項(xiàng)目的處理意見。

在會(huì)上，一般是先由中編辦對(duì)有分歧的項(xiàng)目提出自己的看法，再請相關(guān)政府部門來進(jìn)行解釋，然后雙方人員退場。專家組成員表達(dá)各自的看法，研究討論，達(dá)成共識(shí)。最后由專家組組長簽署意見，反饋給中編辦的領(lǐng)導(dǎo)。

《21世紀(jì)》：在論證會(huì)上，專家有不同意見會(huì)怎樣處理？

丁寧寧：在專家咨詢會(huì)前，按照李克強(qiáng)同志提出的“該放的權(quán)堅(jiān)決放開放到位、該管的事必須管住管好”的原則，中編辦已經(jīng)和各個(gè)部委進(jìn)行了意見交換，真正有爭議的，或者中編辦拿不準(zhǔn)的項(xiàng)目并不多。專家組主要是針對(duì)這些有爭議的問題進(jìn)行討論。在討論中，對(duì)擬取消的審批項(xiàng)目意見比較一致；對(duì)擬下放的審批項(xiàng)目有一些疑慮，最后是少數(shù)服從多數(shù)。

我可以舉一個(gè)例子。即在國家重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)、國家自然保護(hù)區(qū)、全國重點(diǎn)文物保護(hù)單位區(qū)域內(nèi)，企業(yè)投資5000萬元以上的旅游開發(fā)和資源保護(hù)項(xiàng)目，以及在世界自然和文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)內(nèi)，企業(yè)投資3000萬元及以上的項(xiàng)目核準(zhǔn)，下放給地方政府。

我的擔(dān)心是：這些項(xiàng)目的控制權(quán)原來放在中央政府，就是出于對(duì)地方政府可能亂開發(fā)、亂建設(shè)的擔(dān)心。現(xiàn)在將核準(zhǔn)權(quán)下放到地方，可能存在一定風(fēng)險(xiǎn)。富裕地區(qū)如何控制富人不去亂建別墅，貧困地區(qū)如何防止追求GDP的過度開發(fā)，都需要地方政府的嚴(yán)格自律。

但實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)。核準(zhǔn)權(quán)下放以后，如果沒有出現(xiàn)上述問題，就說明我的疑慮是多余的；如果上述問題大量出現(xiàn)，則中央可以將下放了的權(quán)力再收回來。

《21世紀(jì)》：有沒有專家組認(rèn)為應(yīng)該取消，但最后下放；或者應(yīng)該下放，但最后取消了的審批項(xiàng)目？

丁寧寧：在這117個(gè)項(xiàng)目中好像沒有。

《21世紀(jì)》：前面提到，在論證之前，主管部門與中編辦已經(jīng)協(xié)商過一次了，具體各個(gè)主管部門自己提了多少項(xiàng)，中編辦調(diào)研提出了多少項(xiàng)，中間有多少差距？能否以發(fā)改委為例，介紹一下相關(guān)情況？

丁寧寧：我們看到的是雙方已經(jīng)協(xié)商過的單子，前期主管部門自己提的單子和中編辦調(diào)研提出的單子我們沒有看到。說到發(fā)改委，據(jù)說發(fā)改委起初還有一些不同意見，但發(fā)改委副主任穆虹帶隊(duì)來陳述意見時(shí)，已經(jīng)沒有不同意見了。所以說，這次阻力比較大的恰恰不是發(fā)改委，而是其他部門，至于說是哪個(gè)部門，我沒有義務(wù)透露。