面對(duì)無(wú)地可用及土地財(cái)政難以為繼的殘酷現(xiàn)實(shí)，深圳再次祭出了“土地改革”這把利器，這次，矛頭指向了產(chǎn)權(quán)紛繁復(fù)雜、面積近400平方公里的原農(nóng)村集體土地。

事實(shí)上，圍繞這400平方公里的土地，深圳市政府與原村民已博弈了二十多年，最終這片土地成了“歷史遺留問(wèn)題”。這次，深圳聯(lián)合國(guó)土資源部與廣東省政府啟動(dòng)的土地管理制度改革綜合試點(diǎn)，把這片土地的確權(quán)、盤活作為一大重點(diǎn)，并提出分類確權(quán)、房地分離、收益共享等一系列新穎設(shè)想，希望能讓這個(gè)“歷史遺留問(wèn)題”徹底得以解決。

近400平方公里土地意義重大

“只有把確權(quán)的事理清了，土改才有進(jìn)行下去的可能。”上月25日，深圳土地管理制度改革綜合試點(diǎn)啟動(dòng)儀式結(jié)束后，深圳市國(guó)土規(guī)劃與管理委員會(huì)一位官員如是說(shuō)。原農(nóng)村土地分類確權(quán)，直接制約著土地管理制度改革的其他環(huán)節(jié)能否啟動(dòng)，因此成為深圳當(dāng)前最迫切需要解決的問(wèn)題。

但這個(gè)最迫切需要解決的問(wèn)題，事實(shí)上已困擾深圳市政府二十多年。其最早可追溯到1987年。當(dāng)時(shí)，由于建特區(qū)需要資金，深圳在全國(guó)率先試行了土地使用制度改革，變土地的無(wú)償使用為有償使用。這次改革使土地突然從資源變成了資產(chǎn)，政府從原村民手里用幾千元征來(lái)的一畝地，通過(guò)招拍掛轉(zhuǎn)手一賣便是幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)，原村民開(kāi)始認(rèn)識(shí)到土地是“無(wú)價(jià)之寶”，占地建房現(xiàn)象開(kāi)始出現(xiàn)。

之后深圳進(jìn)行了兩次城市化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），將全市域土地全部國(guó)有化，但是，所謂的城市化只是“翻了塊牌子”，伴隨著一波又一波的占地建房熱潮，原本應(yīng)收歸國(guó)有的農(nóng)村集體土地，實(shí)際上大部分仍被原農(nóng)村集體及原村民占用著。

2010年深圳市相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全市土地總面積1991.71平方公里，其中農(nóng)用地916.17平方公里，建設(shè)用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。這其中，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織共占用約390平方公里建設(shè)土地，占全市建設(shè)用地42%，而其中僅有四分之一（95平方公里）為合法用地。

這近400平方公里的土地上蓋起了各種建筑物，被深圳官方稱為“歷史遺留違法建筑”，俗稱“小產(chǎn)權(quán)房”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2011年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37.94萬(wàn)棟，建筑面積達(dá)4.05億平方米，是深圳市總建筑面積的49.27%。

對(duì)于這個(gè)未來(lái)十年僅能提供約42平方公里新增建設(shè)用地的城市來(lái)說(shuō)，這400平方公里的土地意義重大。將這部分存量土地盤活并高效利用，是深圳未來(lái)發(fā)展的關(guān)鍵。而盤活的關(guān)鍵又在于確權(quán)。

確權(quán)問(wèn)題涉及四類用地

根據(jù)深圳市之前的規(guī)定，符合“一戶一棟”政策的原村民，可以建一棟占地不超過(guò)100平方米、建筑面積不超過(guò)480平方米的自住住宅，每人還擁有100平方米的工商用地指標(biāo)，此外，每戶還有200平方米的公共設(shè)施用地。但實(shí)際上，深圳原村民所占用的土地及擁有的房產(chǎn)遠(yuǎn)不止于此。

“很多原村民建的房子不止一棟，而且建筑面積也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了480平方米；另外，還有一些不符合‘一戶一棟’的外來(lái)人員也建了房子。”深圳市英聯(lián)房地產(chǎn)估價(jià)顧問(wèn)有限公司董事長(zhǎng)宋星慧告訴記者。

據(jù)了解，經(jīng)過(guò)1992年和2004年兩次城市化土地統(tǒng)征（轉(zhuǎn)），深圳名義上實(shí)現(xiàn)了全市域土地的全部國(guó)有化，但在土地征（轉(zhuǎn)）過(guò)程中遺留了很多問(wèn)題。部分土地已經(jīng)實(shí)施征地補(bǔ)償，但政府尚未全部納入儲(chǔ)備和管理；部分政府已征土地并沒(méi)有完善征地補(bǔ)償手續(xù)；部分政府應(yīng)返還或用于安置農(nóng)民的土地尚未安排；仍有一定數(shù)量的土地沒(méi)有按照國(guó)有建設(shè)用地規(guī)范化管理，停留在用地待批狀態(tài)。

這直接導(dǎo)致了深圳的“小產(chǎn)權(quán)房亂象”：原村民除了在自家的宅基地上建房子，同時(shí)也在尚未納入管理或未完成征地補(bǔ)償?shù)耐恋厣辖ㄆ鹆朔孔�、廠房，而且每當(dāng)有“風(fēng)吹草動(dòng)”，搶建風(fēng)潮便隨之而起，愈演愈烈，屢禁不止。

這也使得確權(quán)問(wèn)題變得相當(dāng)復(fù)雜。“要分類確權(quán)，首先要將原村民所占的土地和在土地上建的房子分類。”宋星慧認(rèn)為。

宋星慧指出，深圳所謂的“歷史遺留違法建筑”主要涉及四類用地，其中包括兩類合法的，即在“工商用地100平方米／人、居住用地100平方米／戶、公共設(shè)施用地200平方米／戶”指標(biāo)范圍內(nèi)，在原農(nóng)村集體土地或劃“紅線”的安置區(qū)內(nèi)的國(guó)有土地上蓋的房子；另兩類是超出指標(biāo)蓋的房子，如在原農(nóng)村集體土地上一戶建了幾棟、建筑面積超過(guò)480平方米的；以及非法占用國(guó)有土地建房子的。

部分“小產(chǎn)權(quán)房”有望確權(quán)

宋星慧預(yù)計(jì)，原村民在兩類合法用地上建的“小產(chǎn)權(quán)房”，有望在履行一定手續(xù)后獲發(fā)房產(chǎn)證，但可能是“有限制產(chǎn)權(quán)”，過(guò)了一定年限（可能是10年）才能上市交易。

事實(shí)上，2009年深圳發(fā)布的《深圳市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定》（下稱‘處理決定’）中，已經(jīng)對(duì)如何處置“小產(chǎn)權(quán)房”做了規(guī)定。

根據(jù)“處理決定”，原村民在100平方米宅基地上建的建筑面積為480平方米的房子，以及利用100平方米工商用地建的房子，有望在補(bǔ)交部分地價(jià)后，獲發(fā)房地產(chǎn)證。除此之外，則可能被拆除或沒(méi)收。“處理決定”指出，對(duì)于非法占用已完成征、轉(zhuǎn)地補(bǔ)償手續(xù)的國(guó)有土地，嚴(yán)重影響城市規(guī)劃，又存在嚴(yán)重安全隱患的，予以拆除；不違反城市規(guī)劃，或者違反城市規(guī)劃但可以采取改正措施加以利用的，予以沒(méi)收。因?yàn)樘幹?ldquo;小產(chǎn)權(quán)房”需要一個(gè)過(guò)程，“處理決定”還安排了過(guò)渡期，規(guī)定在還沒(méi)進(jìn)行處理之前，給原村民臨時(shí)使用，但要求消防、安全過(guò)關(guān)。

“處理決定”出臺(tái)了后，深圳國(guó)土委起草了一個(gè)實(shí)施細(xì)則，但是一直沒(méi)有實(shí)施，所以現(xiàn)在實(shí)際上是要落實(shí)這個(gè)決定。“《深圳市土地管理制度改革總體方案》近期實(shí)施方案（2012－2015）”（以下稱“近期實(shí)施方案”）中明確提到，今年深圳將出臺(tái)“處理決定”的配套實(shí)施方案。

宋星慧預(yù)計(jì)，“‘小產(chǎn)權(quán)房’確權(quán)，并不代表所有的房子都可以確權(quán)，只是政府文件規(guī)定的可以，不能確權(quán)的采取其他方式解決。”她指出，“原則上不太可能一下子大面積全部確權(quán)。”

“房地分離”新嘗試

無(wú)論是確權(quán)、拆遷還是沒(méi)收，“小產(chǎn)權(quán)房”的收編盤活都繞不開(kāi)補(bǔ)償問(wèn)題。在這次的改革方案中，深圳提出了兩個(gè)非常新穎的概念：房地分離、收益共享。

根據(jù)“近期實(shí)施”方案，今年開(kāi)始，深圳將在坪山新區(qū)展開(kāi)綜合試點(diǎn)，重點(diǎn)探索原農(nóng)村土地改造確權(quán)路徑；同時(shí)，以寶安區(qū)沙井街道共和社區(qū)、龍崗區(qū)平湖街道山廈社區(qū)為試點(diǎn)，根據(jù)“處理決定”及其配套實(shí)施文件，開(kāi)展原農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑處理工作。

深圳的改革思路是，在房地合一登記體系內(nèi)探索房地權(quán)利分離條件下的管理制度，并積極構(gòu)建用地、安置房、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償、土地權(quán)益書、作價(jià)入股等相結(jié)合的安置與補(bǔ)償模式。

“房地分離是深圳土地改革突破性最大的地方”，宋星慧認(rèn)為，“這就意味著，政府只給原村民的合法土地及合法建筑部分予以確權(quán)，補(bǔ)償或發(fā)放土地權(quán)益書也將實(shí)行房地分離，超出合法用地部分只能得到建筑部分成本的補(bǔ)償，這樣就能避免出現(xiàn)占地越多越得益的情況，搶建的情況自然就會(huì)得到抑制。”

分析人士指出，“歷史遺留問(wèn)題”解決起來(lái)會(huì)非常難，所以深圳在近期實(shí)施方案中特別強(qiáng)調(diào)“完善土地收益分配調(diào)節(jié)機(jī)制”，探索政府與土地權(quán)利人共享土地增值收益機(jī)制。