作為改革先行者的深圳，再次走在全國改革的前列，繼去年國務(wù)院批復(fù)原則同意《前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)總體發(fā)展規(guī)劃》后，近日，被稱為前海“基本法”的《前海合作區(qū)條例》開始施行。被譽(yù)為“特區(qū)中的特區(qū)”的前海合作區(qū)開始加速開發(fā)。

在此之際，本報記者前往深圳對前海進(jìn)行了深入采訪，就前海土地開發(fā)利用模式走訪了當(dāng)?shù)囟辔粯I(yè)內(nèi)人士，并就前海具有投資價值的房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)域進(jìn)行了實地調(diào)查。

十年前，這里還是一片海水灘涂；十年后，中國的“曼哈頓”將從這里崛起。深圳，前海，在又一個火熱夏天即將到來的時候，這塊土地被賦予了更多希望。

根據(jù)規(guī)定，前海管理局這個不以盈利為目的的法定機(jī)構(gòu)，卻同時又有GDP考核指標(biāo)。既要擺脫土地財政，又不能大舉收稅，與此同時，卻要在這塊處女地上，到2015年實現(xiàn)500億的GDP產(chǎn)值。深圳前海的制度創(chuàng)新正考驗著決策者的智慧。

前海能否解決土地財政頑疾？

與全國各地很多新區(qū)不同，前海未來的開發(fā)并不是很多人想象中的房地產(chǎn)開發(fā)。剛剛通過的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)條例》（以下簡稱《條例》）透露出很明確的信號，未來合作區(qū)內(nèi)土地的轉(zhuǎn)讓將被嚴(yán)格控制，草案中曾被允許的“土地轉(zhuǎn)讓”最終被刪除。而在《條例》草案中“本條例實施之日前前海合作區(qū)未出讓的土地由市政府以劃撥或協(xié)議方式出讓給前海管理局，由前海管理局統(tǒng)一開發(fā)、建設(shè)、運(yùn)營和管理”也被刪除。表決稿第十九條明確規(guī)定，只能“采用獨(dú)資、合資、合作、特定項目租賃等多種形式進(jìn)行”。

此外，前海合作區(qū)內(nèi)土地利用的原則也被寫進(jìn)了這部前海的“基本法”�！稐l例》第二十一條規(guī)定，前海合作區(qū)的土地利用應(yīng)當(dāng)符合前海合作區(qū)總體規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要，以集約高效、滿足長遠(yuǎn)發(fā)展為原則�！稐l例》實施之前已經(jīng)出讓的土地，由前海管理局予以規(guī)范。

“如此修改，并不是對前海管理局權(quán)力的收放問題，而是體現(xiàn)了政府希望在前海的持續(xù)開發(fā)中，掌握對土地開發(fā)的控制權(quán)和參與權(quán)。”深圳政府智庫機(jī)構(gòu)——深圳綜合開發(fā)研究院常務(wù)副院長郭萬達(dá)告訴記者。

土地財政一直被視為近年來房價暴漲、屢調(diào)屢漲的根源問題。土地財政最大的好處就是“快”，地方政府靠賣地迅速獲得財政收入，用于城市建設(shè)。但隨之而來的問題是，土地一旦出讓，在此后的50年或70年內(nèi)，政府對土地、對市場幾乎喪失了主導(dǎo)權(quán)。也有一些企業(yè)拿地的時候信誓旦旦，但隨后卻囤地不開發(fā)或等土地升值后轉(zhuǎn)賣賺取“快錢”。土地?zé)o法有規(guī)劃地持續(xù)開發(fā)，產(chǎn)業(yè)沒有得到有效升級，政府是一次性拿到了錢，但卻給區(qū)域的后期發(fā)展帶來了問題，政府也失去了調(diào)控的余地。

前海這個國家級的“創(chuàng)新平臺”，面臨的第一個課題就是土地開發(fā)模式創(chuàng)新。“前�，F(xiàn)在就在研究更好的模式。”郭萬達(dá)向記者透露，“可以肯定的是，前海將改變"政府賣地、開發(fā)商賣樓"的傳統(tǒng)開發(fā)模式。而這一全新模式的探索和嘗試，很有可能對全國尤其是土地少價值高的核心區(qū)域的用地開發(fā)模式，起到試點的作用。”

然而，政府不賣地，前海開發(fā)3年內(nèi)要投入的400億元巨額啟動資金從何而來？這是新模式給政府帶來的新問題。郭萬達(dá)向記者透露，目前深圳有關(guān)部門也正在進(jìn)行前海開發(fā)投入產(chǎn)出比的測算。“前海模式，不僅包括開發(fā)模式，還包括融資模式，兩者是緊密相關(guān)的。以往政府就是太依賴土地財政，而忽略了其他融資渠道的嘗試。”郭萬達(dá)表示。

據(jù)悉，在條例最后一稿的審議中，已有深圳市人大常委會委員提出，要創(chuàng)設(shè)一些新的制度，如土地增值收益分配、創(chuàng)設(shè)土地基金、發(fā)行地方政府債券等，深圳將就這些方面向中央有關(guān)部門積極爭取。

“前海開發(fā)的資金籌措將會是多渠道的，包括深圳市政府的財政撥款、土地租金的收入、銀行貸款，以及其他創(chuàng)新渠道。前海本來就是要建設(shè)成為國家金融創(chuàng)新試驗示范窗口，融資模式的創(chuàng)新是題中應(yīng)有之義。”郭萬達(dá)表示。

此外，據(jù)了解，前海管理局可能即將與國家開發(fā)銀行簽訂一筆專項貸款，專門用于前海的開發(fā)投資。

開發(fā)商如何參與前海開發(fā)？

政府不賣地，而是采用合作、租賃等形式進(jìn)行前海開發(fā)，在這樣的開發(fā)模式下，開發(fā)商又將扮演什么樣的角色？

“前海區(qū)域內(nèi)15平方公里的土地，大部分已被招商、中集等國有企業(yè)占得先機(jī)，其余土地如果不出讓，那么前海開發(fā)可能只是少數(shù)開發(fā)商的"游戲"。”一家深圳本地大型房地產(chǎn)企業(yè)內(nèi)部人士向記者坦言。

根據(jù)記者的現(xiàn)場調(diào)查，在前海15平方公里規(guī)劃面積中，有約3.5平方公里是歸屬于招商局集團(tuán)物流園，中集集團(tuán)占有0.55平方公里研發(fā)中心及西部物流基地，而在招商局集團(tuán)收購了南油集團(tuán)后，南油在前海及月亮灣片區(qū)的大量土地儲備也劃歸到招商局旗下。招商局集團(tuán)是前海片區(qū)名副其實的“大地主”，另外還有中國石化等其他企業(yè)的一些零散地塊用作油庫、倉儲、物流設(shè)施，目前土地權(quán)屬并不明晰，未來也有可能被政府土地收儲中心回購。也就是說，未來前�？晒┏鲎尩耐恋亓亢苡邢蓿�更何況，根據(jù)前海《條例》規(guī)定，土地轉(zhuǎn)讓并不會成為前海開發(fā)的主要模式。記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)開發(fā)商對于前海開發(fā)的熱情并不像想象中那么高。萬科深圳分公司的相關(guān)人士向記者透露，萬科現(xiàn)在在前海片區(qū)內(nèi)沒有土地儲備，去年曾有意從冠城大通手中收購一幅地塊，但后來未能成功。該人士告訴記者，如果不能購得土地使用權(quán)，開發(fā)商比較能接受的方式可能就是以股權(quán)合作的方式參與。“以往股權(quán)合作中，萬科都是主導(dǎo)方。但如果是前海的合作開發(fā)，合作的對象可能是政府，也可能是擁有土地的大型國企，合作開發(fā)中萬科是否還擁有主導(dǎo)權(quán)？權(quán)利和義務(wù)如何分配？可能都存在問題。”該人士表示。“如何吸引開發(fā)商參與前海開發(fā)，分享開發(fā)的后期收益，這是政府還在研究的問題。”郭萬達(dá)表示，在前海開發(fā)建設(shè)中，不會采取“政府賣地、開發(fā)商賣樓”的傳統(tǒng)模式。2010年底，包括匯豐、渣打、恒生、香港生產(chǎn)力促進(jìn)局等二十家香港企業(yè)和社會機(jī)構(gòu)與前海管理局進(jìn)行合作意向簽約，希望成為首批在前海設(shè)立分支機(jī)構(gòu)的企業(yè)。而前海的定位是以總部經(jīng)濟(jì)作為核心產(chǎn)業(yè)之一，這使得未來政府和企業(yè)合作開發(fā)，或請開發(fā)商代建等開發(fā)模式，都有嘗試的可能性。

當(dāng)然，前海15平方公里的土地，也并不僅限于一種開發(fā)模式。片區(qū)內(nèi)將配有少量住宅、服務(wù)式公寓等物業(yè)類型，可能經(jīng)相關(guān)部門審批，仍會以出讓方式由房地產(chǎn)企業(yè)進(jìn)行開發(fā)。

目前，前海片區(qū)內(nèi)還是一片填海而成的平整地塊，很快將要進(jìn)行一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。據(jù)悉，今年4月間，深圳市政府曾組織深圳部分大型國有企業(yè)考察前海片區(qū)，并表示希望在前海開發(fā)建設(shè)中發(fā)揮國企的積極作用。從基礎(chǔ)設(shè)施開發(fā)和土地一級開發(fā)的業(yè)務(wù)機(jī)會看，深天健等地方國企開發(fā)商可能最早參與到前海區(qū)域的開發(fā)建設(shè)中來。

來源：上海證券報