1991平方公里，這是深圳行政區(qū)的陸域面積，但在這塊寸土寸金的特區(qū)版圖上，大量產(chǎn)權(quán)關(guān)系錯綜復(fù)雜的原農(nóng)村集體土地恰如一個個“補丁”，將這個全國唯一一個沒有農(nóng)村建制的城市割裂得七零八落。

6月1日，深圳推出了2012年度土地整備計劃，以將這些零散的土地清理收儲，年內(nèi)擬釋放出21.83平方公里潛力用地。

土地整備也是深圳新一輪土地制度改革的重要內(nèi)容。從這個角度上而言，深圳掀起的新一輪土地改革在本質(zhì)上是進一步完成此前的深圳土地國有化進程，將這些零散的“補丁”全部清理并統(tǒng)一收儲。

盡管社會各界對此高度關(guān)注，但從國土資源部到地方政府卻表現(xiàn)得異常低調(diào)。在多數(shù)城市仍處于二元化土地格局的背景下，深圳這種“國家城市化”的土地改革和管理模式能否推廣至全國，目前仍存在不小的爭議。

從房地產(chǎn)市場角度來看，有業(yè)界甚至開始擔(dān)憂，土地高度集中在政府手中雖然可以保證城市發(fā)展規(guī)劃，但同時又難以避免政府壟斷土地后的地價攀升，多方利益共享的改革機制勢必增加房地產(chǎn)開發(fā)成本，進一步推高房價。

300平方公里違規(guī)用地

根據(jù)《深圳市土地管理制度改革總體方案》的表述，外界期待頗高的深圳新一輪土地制度改革將涉及完善國有土地產(chǎn)權(quán)制度、探索土地資本化、開展土地使用權(quán)使用期滿后續(xù)期研究、創(chuàng)新國有土地使用權(quán)公開出讓方式和制度，以及差別化土地供應(yīng)和地價管理等諸多內(nèi)容，這些也是國內(nèi)其他城市普遍面臨的制度難題。

深圳市規(guī)劃和國土委有關(guān)官員向《第一財經(jīng)日報(微博)》表述，上述多個改革事項的核心和前提問題首先在于土地確權(quán)。

本報記者從深圳市委政策研究室的一份內(nèi)部調(diào)研文件上看到，其中最突出和最需要迫切解決的是原農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)問題。

此前深圳通過1993年原特區(qū)內(nèi)統(tǒng)征和2004年原特區(qū)外轉(zhuǎn)地的方式，實現(xiàn)了土地的全部國有化，但實際上二元化土地利用情況依然存在。

現(xiàn)代化的高樓大廈夾著數(shù)量眾多的城中村，鱗次櫛比的商品房周圍充斥了大量小產(chǎn)權(quán)建筑以及集體經(jīng)濟組織附屬下的各種工業(yè)廠房，構(gòu)成了深圳這種土地理論上一元化和現(xiàn)實二元化的特有現(xiàn)象。

原農(nóng)村集體土地數(shù)量之多和問題之復(fù)雜，已經(jīng)對深圳的城市化進程構(gòu)成嚴重阻礙。上述官員稱，由于涉及各方利益，成因復(fù)雜，原農(nóng)村集體土地清理和改造難度巨大，制約了城市土地的有效利用和發(fā)展空間。

根據(jù)官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2010年深圳全市土地總面積1991.71平方公里，其中農(nóng)用地916.17平方公里，建設(shè)用地917.77平方公里，未利用地157.77平方公里。而這其中的原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織共占用約390平方公里建設(shè)土地，占全市建設(shè)用地42%，而原農(nóng)村集體土地中僅約90平方公里為合法用地。

集體建制取消后，國有化背景下原農(nóng)村集體土地的登記制度成為一個新課題。深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心副主任袁易明認為，土地確權(quán)是此次深圳土改的第一目標。所謂確權(quán)就是要確定產(chǎn)權(quán)的主體因素，即這部分土地、這個房子的所有權(quán)為誰。

部分小產(chǎn)權(quán)房有望合法化

針對媒體稱深圳土改將為小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)的說法，深圳市委常委、常務(wù)副市長呂銳鋒很快強調(diào)“這一解讀是不正確的”。他此前也表示，因為土地已經(jīng)全部國有化，深圳不存在小產(chǎn)權(quán)房。

盡管深圳官方稱之為“歷史遺留違法建筑”，但現(xiàn)實的小產(chǎn)權(quán)房問題在深圳卻依然嚴重。390平方公里原農(nóng)村集體土地上主要被這類小產(chǎn)權(quán)房占據(jù)。

按照深圳的政策規(guī)定，符合“一戶一棟”政策的原村民，可以建一棟占地不超過100平方米、建筑面積不超過480平方米的自住住宅，每人還擁有100平方米的工商用地指標，此外，每戶還有200平方米的公共設(shè)施用地。

超出上述指標的建筑均被稱為“歷史遺留違法建筑”，即俗稱的“小產(chǎn)權(quán)房”。官方統(tǒng)計顯示，截至2011年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達到37.94萬棟，建筑面積達4.05億平方米，占據(jù)深圳市總建筑面積的49.27%。

深圳市英聯(lián)房地產(chǎn)估價顧問有限公司董事長宋星慧稱，深圳所謂的“歷史遺留違法建筑”主要涉及四類用地，其中包括兩類合法的，即在“工商用地100平方米/人、居住用地100平方米/戶、公共設(shè)施用地200平方米/戶”指標范圍內(nèi)，在原農(nóng)村集體土地或劃“紅線”的安置區(qū)內(nèi)的國有土地上蓋的房子。

另兩類是超出指標蓋的房子，如在原農(nóng)村集體土地上一戶建了幾棟、建筑面積超過480平方米的，以及非法占用國有土地建房子的。

呂銳鋒向媒體表示，對于非法房地產(chǎn)和違法建筑，深圳將堅決打擊，不給出路，各區(qū)進一步加大對違法建筑的查處和打擊力度，保持對違法建筑的高壓態(tài)勢。

深圳新一輪土地改革創(chuàng)造性提出了“房地分離”的改革方向，即土地和房屋的所有權(quán)分離，這也被認為是深圳此次土地改革突破性最大的地方。

不過，宋星慧認為，小產(chǎn)權(quán)房確權(quán)并不代表所有的房子都可以確權(quán)，只是政府文件規(guī)定的可以，不能確權(quán)的采取其他方式解決。

助推房價？

小產(chǎn)權(quán)房的權(quán)屬梳理，已經(jīng)成為深圳進行城市更新改造的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。早在2009年12月1日開始，深圳就開始實施《深圳市城市更新辦法》，但由于權(quán)益談判的繁雜性，已公布的80多個城市更新項目目前尚無一例順利開發(fā)。

順應(yīng)政府的城市更新和土改改革方向，開發(fā)商對原農(nóng)村集體土地的介入頗為積極，多家開發(fā)商爭搶一個城中村改造的現(xiàn)象在深圳普遍存在。

在深圳啟動土地管理制度改革之際，萬科和佳兆業(yè)兩家開發(fā)商圍繞一處尚未經(jīng)政府確認的住宅小區(qū)舊改項目展開了激烈爭奪。

5月29日，深圳萬科正式對外宣布，萬科與深圳市恒豪實業(yè)有限公司已在南園片區(qū)的舊城改造上正式簽約。但一天之后，另一家深圳開發(fā)商佳兆業(yè)也表示，公司于2007年就已經(jīng)開始了對南園片區(qū)的更新改造工作。

有意思的是，官方很快澄清，南園片區(qū)尚未列入深圳城市更新范疇。也就是說，無論是萬科還是佳兆業(yè)目前都不具備對南園新村進行更新的相關(guān)資格。

萬科和佳兆業(yè)對南園新村項目的激烈角逐，折射出深圳土改和舊城改造背后潛藏的商業(yè)利益巨大。不過，這種基于土地資源升值的利益，未來可能不僅僅開發(fā)商獨享。此次深圳土地改革提出，要加強政府、市場和原土地權(quán)利人的土地收益分配調(diào)節(jié)，加大探索土地增值收益溢價分成機制。

但有業(yè)內(nèi)人士擔(dān)憂，這種利益分享機制可能會帶來成本轉(zhuǎn)嫁，并進一步助漲房價。

中原地產(chǎn)深圳有限公司董事總經(jīng)理李耀智認為，城市更新造成房價上升的可能性很大，大規(guī)模的城市更新，除了拓展城市增長空間，也會提高土地的價值。土地增值則意味著開發(fā)成本的增加，特別是更新地區(qū)居民的拆遷補償?shù)�，未來新建房屋的價格也自然會上升。

綜合開發(fā)研究院(深圳)旅游與地產(chǎn)研究中心主任宋丁在接受本報采訪時認為，舊改提出的擴大供應(yīng)量是一個虛擬概念，而現(xiàn)在看到的情況是由于政策出臺，舊房子價格馬上飆升和地價暴漲。

此前深圳崗夏村改造一夜之間就成就了近10個億萬富翁及二十來個億萬家族，而大沖村改造造就了10個億元戶和400戶千萬富翁家庭。

國際商務(wù)策劃師崔元星表示，大沖村舊城改造僅拆遷補償一項，或許花費就將達到100億元以上，必將加大土地開發(fā)成本，“開發(fā)商不會認虧，政府也不會補窟窿，最后還是轉(zhuǎn)嫁到消費者頭上，加大了新建物業(yè)租金及購房價格。”