據(jù)中國(guó)青年報(bào)消息，在中國(guó)過去30多年的發(fā)展奇跡里，一個(gè)受到充分激勵(lì)的地方政府在其中起到了重要作用。當(dāng)前，中國(guó)的發(fā)展壓力依然存在，我們深化改革不能丟了寶貝—對(duì)地方政府的激勵(lì)。美國(guó)上世紀(jì)九十年代在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)過再造政府的運(yùn)動(dòng)，原因就是政府官員被各式各樣的規(guī)則和程序嚴(yán)格約束后，失去了應(yīng)有的工作激勵(lì)和創(chuàng)造性，形式主義、官僚主義嚴(yán)重。所以，未來我國(guó)雖然更加強(qiáng)調(diào)約束地方政府，但是這種約束不能以犧牲對(duì)地方政府的必要激勵(lì)為代價(jià)。只有約束、沒有激勵(lì)的政府制度，對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)來說可能太昂貴了，我們暫時(shí)還“買不起”。

11月初，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革工作電視電話會(huì)議在北京召開。國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，地方政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)改革是一場(chǎng)自我革命，有敢啃“硬骨頭”的勇氣，防止出現(xiàn)“一放就亂、一管就死”的怪圈。

隨后，在地方政府改革問題上，黨的十八屆三中全會(huì)審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出了“加強(qiáng)地方政府公共服務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)”、“中央和地方按照事權(quán)劃分相應(yīng)承擔(dān)和分擔(dān)支出責(zé)任”、“進(jìn)一步理順中央和地方收入劃分”等多項(xiàng)具體改革措施�？梢灶A(yù)見，在未來十年全面深化改革過程中，地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整必將占據(jù)重要位置。

中央與地方之間的事權(quán)、財(cái)權(quán)應(yīng)該如何分配？近日，國(guó)內(nèi)中央地方關(guān)系問題研究權(quán)威、著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家、北京大學(xué)光華管理學(xué)院應(yīng)用經(jīng)濟(jì)系主任周黎安教授，在接受中國(guó)青年報(bào)記者專訪時(shí)指出，在新一輪改革中，地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整對(duì)改革大局有著“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的意義，要時(shí)刻注意在對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束間尋找平衡，漸進(jìn)式地實(shí)現(xiàn)地方政府由“放手做事”走向“束手做事”。改革想要走出“一放就亂、一收就死”的怪圈，就一定不能只在收權(quán)放權(quán)問題上繞圈子，而要引入并保證社會(huì)力量對(duì)地方政府的充分監(jiān)督和制約。

地方政府改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整對(duì)改革大局有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的意義

中國(guó)青年報(bào)：在對(duì)新一輪改革的期待中，地方政府治理改革以及中央與地方關(guān)系調(diào)整，為什么會(huì)受到公眾高度關(guān)注？

周黎安：過去30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)的市場(chǎng)化程度不斷提高。但與之前相比，地方政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)和參與程度并非像預(yù)期的那樣越來越弱化，反而在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中越來越扮演著中心與樞紐的角色，許多地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展都是以地方官員的戰(zhàn)略目標(biāo)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、具體運(yùn)作為中心，地方政府公司化傾向日益強(qiáng)烈。

就在地方政府深度參與本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，我們發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前老百姓關(guān)心和抱怨的幾乎所有問題，大多與地方政府的公共職責(zé)密切相關(guān)。比如環(huán)境資源、收入分配、教育、醫(yī)療、房?jī)r(jià)、養(yǎng)老等問題，很多都與地方政府在公共服務(wù)上“失靈”，沒有恰當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)和角色有關(guān)。

地方政府之所以不能承擔(dān)起相應(yīng)的公共服務(wù)責(zé)任，是由于它們?cè)诎l(fā)展經(jīng)濟(jì)、提高GDP上沖動(dòng)過強(qiáng)，導(dǎo)致他們忽視了其他責(zé)任。而地方政府在發(fā)展經(jīng)濟(jì)上的這種巨大沖動(dòng)，正是來源于當(dāng)前地方政府的治理模式以及中央與地方關(guān)系格局。所以，地方政府治理改革以及中央地方關(guān)系調(diào)整，可以說是未來改革的重中之重，許多其他領(lǐng)域的改革都要通過這一改革來傳導(dǎo)，對(duì)我國(guó)改革的大局有“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的意義。

中國(guó)青年報(bào)：您怎么看當(dāng)下的地方政府治理模式？

周黎安：由于存在上述那些問題，有人認(rèn)為這種模式一無是處。這樣評(píng)價(jià)是不客觀的。

我國(guó)的地方政府治理模式，可以簡(jiǎn)要概括為兩個(gè)方面—縱向一級(jí)一級(jí)的行政分包體制和橫向同級(jí)地方官員之間的晉升競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。正是由于從中央到地方的層層分包，地方政府獲得了發(fā)展經(jīng)濟(jì)所需的大量資源與自由裁量權(quán)；而地方官員圍繞晉升展開的橫向經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)，又充分調(diào)動(dòng)著他們發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性。在這一縱一橫制度的影響下，地方政府就被塑造成一個(gè)富有活力和創(chuàng)造性、敢于突破體制束縛的行動(dòng)主體，這是過去30年中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡背后的一個(gè)重要?jiǎng)右颉?/p>

凡事有利就有弊。既然賦予了地方政府大量的資源與權(quán)力，將他們放在地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心位置，那么地方政府不可避免地就會(huì)運(yùn)用手中的資源和權(quán)力來實(shí)現(xiàn)自己的利益和偏好，由此產(chǎn)生一系列弊端。首先，官員關(guān)心的都是有助于自己升遷的與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有關(guān)的硬指標(biāo)，老百姓關(guān)心的則是環(huán)境、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等與自己生活息息相關(guān)的民生軟指標(biāo)。在現(xiàn)有模式下，許多地方政府官員往往用自己的偏好來替代老百姓的偏好，只重GDP，忽視老百姓改善環(huán)境、民生的訴求。

第二個(gè)弊端是地方保護(hù)主義盛行。一般而言，在統(tǒng)一國(guó)家的內(nèi)部，公眾應(yīng)該享有統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序、監(jiān)管秩序、司法秩序等，但是當(dāng)前屬地化的行政分包和晉升競(jìng)爭(zhēng)強(qiáng)化了地方官員利益的地理邊界，使得許多原本應(yīng)該統(tǒng)一的秩序都被具有地方保護(hù)色彩的制度所切割。

第三，在層層分包的體制下，地方政府官員不但深度參與經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還手握大量資源與權(quán)力。一旦監(jiān)督缺位，很容易滋生腐敗。

最后，地方政府還存在預(yù)算軟約束的問題。一方面，地方官員是流動(dòng)的，大多數(shù)官員幾乎不用為自己的投資行為負(fù)責(zé)；另一方面，地方政府又沒有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。面對(duì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的巨大壓力，地方政府當(dāng)然會(huì)想盡一切辦法融資，而融資形成的政府債務(wù)又缺乏明確的責(zé)任主體，只能在地方政府賬戶上不斷累積，慢慢形成數(shù)額驚人的地方債。如果當(dāng)前地方政府的治理模式不改變，規(guī)模龐大的地方債的償付風(fēng)險(xiǎn)最終只會(huì)轉(zhuǎn)嫁到中央政府頭上。

中國(guó)青年報(bào)：利弊權(quán)衡，當(dāng)前的地方政府治理模式是否已到非改革不可的時(shí)候了？

周黎安：的確是非改革不可。在改革開放早期，我國(guó)特別需要制度創(chuàng)新所產(chǎn)生的沖擊力，來打破過去僵化的計(jì)劃體制，對(duì)抗官僚系統(tǒng)中的過度管制、不作為、低效率和對(duì)市場(chǎng)的敵意。各地區(qū)也需要突破低水平的經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷阱，為民間投資提供必要的基礎(chǔ)設(shè)施和政策環(huán)境。那時(shí)，這種地方政府的治理模式表現(xiàn)出利大于弊。然而，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展、老百姓生活水平不斷提高，在溫飽之外，老百姓有了更多需求，比如生活環(huán)境、生活質(zhì)量、執(zhí)政公平性、權(quán)益保護(hù)。此時(shí)，地方政府治理模式中的弊端就被不斷放大，對(duì)地方政府進(jìn)行改革的呼聲也越來越高。

一直以來，關(guān)于行政體制改革的討論很多，不少學(xué)者傾向于低估地方政府官員激勵(lì)制度的重要性，認(rèn)為中國(guó)更徹底的市場(chǎng)化是解決增長(zhǎng)動(dòng)力的唯一途徑。我認(rèn)為這種觀點(diǎn)有些不接地氣。長(zhǎng)期以來，政府一直控制了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所需的土地、資金、政策等各種核心資源，尤其是難以制約和監(jiān)督的自由裁量權(quán)。這一國(guó)家管制經(jīng)濟(jì)的模式在中國(guó)的歷史上一直沒有大的改變，如今也不能寄希望于它一夜之間就發(fā)生改變。在這一現(xiàn)實(shí)前提下，一個(gè)更有意義的問題不是說政府應(yīng)該退出所有的管制，而是如何將掌握大量資源與權(quán)力的地方政府，“馴化”成能促進(jìn)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“幫助之手”，而非讓它變成阻礙地區(qū)發(fā)展的“攫取之手”。

對(duì)這個(gè)問題，之前的解決思路是引入官員之間的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，同時(shí)強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)向。從國(guó)際比較的角度看，這一解決思路讓地方政府在中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡中整體上扮演了非常積極的角色。但是當(dāng)前，由于發(fā)展階段的演進(jìn)，以前的解決思路帶來了諸多弊端，必須進(jìn)行改革，重新界定政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界，找到適合新的發(fā)展階段的新思路。

調(diào)整中央與地方事權(quán)，關(guān)鍵是要給地方政府合適的激勵(lì)與約束

中國(guó)青年報(bào)：當(dāng)前，地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的不匹配受到越來越多的關(guān)注。有兩種改革的聲音：一種主張中央上收部分事權(quán)，減輕地方政府的負(fù)擔(dān)；另一種主張不縮減地方的事權(quán)，給地方政府匹配相應(yīng)的財(cái)權(quán)。您怎么看？

周黎安：這兩種聲音其實(shí)都涉及了下一步中央地方關(guān)系調(diào)整的內(nèi)容：一方面，當(dāng)前的中央與地方事權(quán)劃分存在一定問題，需要進(jìn)行調(diào)整。當(dāng)然，調(diào)整并不等同于中央要上收權(quán)力；另一方面，下一步的改革也需要實(shí)現(xiàn)地方政府事權(quán)與財(cái)權(quán)的相匹配。未來的改革，要賦予地方政府與事權(quán)相匹配的財(cái)力，而非僅僅是財(cái)權(quán)。因?yàn)閷?duì)于生態(tài)脆弱的地區(qū)來說，不但缺乏資源，環(huán)境被破壞后也很難修復(fù)，所以不應(yīng)該鼓勵(lì)這些地區(qū)發(fā)展工業(yè)和經(jīng)濟(jì)，只能依靠上級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付，來保障這些地方的基本財(cái)力，用于維持生態(tài)與各項(xiàng)公共服務(wù)支出。

討論中央與地方之間具體該怎么分配事權(quán)、財(cái)權(quán)固然重要，但是在面對(duì)改革時(shí)，更應(yīng)該清楚認(rèn)識(shí)改革背后所應(yīng)遵循的核心原則。什么是未來中央地方關(guān)系調(diào)整與地方政府改革所應(yīng)遵循的核心原則？在我看來，就是要通過制度設(shè)計(jì)，保證對(duì)地方政府能有一個(gè)合適的激勵(lì)與約束。比如對(duì)于權(quán)力上收，并不是說所有的權(quán)力上收都是好的，上收的權(quán)力實(shí)際上不一定都能得到更好的使用。實(shí)際上，有些時(shí)候，地方政府更了解當(dāng)?shù)厍闆r，決策的信息成本更小。同樣，不是說中央把財(cái)權(quán)分給地方就完了。就拿中央給地方的一般性轉(zhuǎn)移支付來說，在沒有強(qiáng)有力監(jiān)督的情況下，地方政府一樣可以把這些錢拿去干別的事情。所以，對(duì)于央地關(guān)系的改革措施，首先要看其能否實(shí)現(xiàn)對(duì)地方政府的激勵(lì)與約束的平衡，然后再來討論具體應(yīng)該怎么操作。

中國(guó)青年報(bào)：對(duì)于中央與地方之間的事權(quán)劃分，您有什么具體建議？

周黎安：嚴(yán)格意義上來講，我國(guó)并不存在中央與地方之間事權(quán)的劃分。因?yàn)樵谖覈?guó)，中央與各級(jí)地方政府之間是上下統(tǒng)攝、層層分包的關(guān)系，地方政府的絕大多數(shù)權(quán)力都要受到中央政府的限制和干預(yù)，區(qū)別只在于中央政府對(duì)一些事情盯得比較緊，對(duì)另一些事情盯得又比較松而已。這和西方聯(lián)邦制國(guó)家中央與地方事權(quán)嚴(yán)格分工、凡是屬于地方的事務(wù)中央無權(quán)干預(yù)的體制，有很明顯的區(qū)別。未來，我國(guó)應(yīng)該嘗試將目前這種中央與地方層層分包的關(guān)系，向真正的分工協(xié)作關(guān)系過渡。

在事權(quán)的具體劃分上，首先，醫(yī)療保險(xiǎn)、社會(huì)保障等全國(guó)性的公共產(chǎn)品，都應(yīng)該主要由中央政府提供。教育也有很大的地區(qū)溢出效應(yīng)，中央政府和省級(jí)政府應(yīng)該承擔(dān)更多份額。但是現(xiàn)在，這些全國(guó)性的公共產(chǎn)品，幾乎都被層層分包給了各個(gè)地方尤其是基層政府，從而導(dǎo)致各地的公共服務(wù)水平差距懸殊。拿教育來說，它具有很強(qiáng)的地區(qū)溢出效應(yīng)，一個(gè)年輕人在老家接受了教育，最后可能會(huì)到北京工作，為北京作貢獻(xiàn)。因此，一些地方政府就不太愿意出這筆錢，因?yàn)殄X花了，結(jié)果可能培養(yǎng)的精英人才最后都跑了。這時(shí)，就需要中央政府和較高層級(jí)的地方政府（如省政府）承擔(dān)更多的支出責(zé)任，避免單個(gè)地方政府的“理性行為”最終對(duì)整個(gè)國(guó)家產(chǎn)生非理性的后果。

跨省的公共事務(wù)協(xié)調(diào)和全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)秩序，也應(yīng)該由中央政府出面負(fù)責(zé)。拿環(huán)渤海污染治理來說，此事涉及到遼寧、河北、天津、山東等多個(gè)省市，只由環(huán)保部或者海洋局來牽頭負(fù)責(zé)，面對(duì)同等甚至更高級(jí)別的地方領(lǐng)導(dǎo)，經(jīng)常搞不定。中國(guó)作為權(quán)力高度集中的國(guó)家，在涉及到跨地區(qū)的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一方面反而經(jīng)常顯得力不從心，各種形式的地方保護(hù)主義盛行。這種情況美國(guó)也有，他們叫作interstatetrade（指州際貿(mào)易，這里的貿(mào)易做廣義解釋，即包括貨物也包括公民權(quán)利等事項(xiàng)—編者注），法律規(guī)定為聯(lián)邦政府的權(quán)力范疇，地方制定的政策只要有地方保護(hù)主義傾向、損害別的地區(qū)公民的平等權(quán)益就屬違法。

除此之外，具有地方性的公共產(chǎn)品，就應(yīng)該歸屬于地方政府的權(quán)力范疇。比如修地鐵，一個(gè)城市修地鐵與另一個(gè)城市幾乎沒有任何關(guān)系，這種情況下就應(yīng)該由地方政府自己決定，而非中央政府審批�，F(xiàn)在中央政府在決定哪些事項(xiàng)需要審批、哪些不需要審批時(shí)，許多時(shí)候是看項(xiàng)目所涉及的資金額度，即使是私人投資，投資金額大的話也要發(fā)改委審批。

一切稅制結(jié)構(gòu)改革都要以企業(yè)和公眾的綜合稅負(fù)水平只減不增為前提

中國(guó)青年報(bào)：近年來，中央政府已經(jīng)對(duì)許多原本屬于地方政府權(quán)利范圍的事項(xiàng)進(jìn)行了垂直管理，比如銀行、國(guó)稅、海關(guān)等。有人預(yù)測(cè)，在未來，中央政府垂直管理的范圍還將進(jìn)一步擴(kuò)大。您怎么看這種趨勢(shì)？

周黎安：在銀行、海關(guān)、國(guó)稅、審計(jì)、司法等領(lǐng)域，我國(guó)的確有垂直管理的需要，而且事實(shí)也證明，許多已經(jīng)進(jìn)行的垂直管理是成功的。以對(duì)銀行的垂直管理為例，這一舉措使得銀行脫離了地方政府的控制�，F(xiàn)在看來，如果銀行仍然被地方政府控制而沒有實(shí)行垂直管理，投資波動(dòng)與經(jīng)濟(jì)大起大落可能會(huì)更嚴(yán)重。

當(dāng)然，也不能過于迷信垂直管理，不能認(rèn)為一旦某些權(quán)力受屬地管理干預(yù)產(chǎn)生了不良后果，就要馬上把權(quán)力收到上面，進(jìn)行垂直管理。實(shí)際上，上收權(quán)力只是第一步，如何保證收上去的權(quán)力能被行使得更好才是關(guān)鍵。最明顯的例子就是曾經(jīng)對(duì)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭械拇怪惫芾怼?000年，我國(guó)對(duì)食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵭写怪惫芾�，鄭筱萸是第一任�?guó)家食品藥品監(jiān)督管理局局長(zhǎng)。鄭筱萸利用食品藥品監(jiān)督的垂直管理，靠批發(fā)新藥大肆斂財(cái)。在食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域，這次垂直管理只是使得以前的屬地管理下的分散尋租，轉(zhuǎn)變成了集中尋租，不但以前的問題沒有解決，反而帶來了更大的弊端。最終在2008年，食品藥品監(jiān)管又由垂直管理回到屬地管理。

由此可見，不是所有的垂直管理都能取得比較好的效果，關(guān)鍵還是要有配套措施，保證收上去的權(quán)力受到監(jiān)督和制約。否則，未來實(shí)行的垂直管理也可能遇到和食品藥品監(jiān)管領(lǐng)域相似的問題。

中國(guó)青年報(bào)：什么樣的制度才能保證收上去的權(quán)力會(huì)得到很好的行使？

周黎安：這是當(dāng)前面臨的一個(gè)非常具有挑戰(zhàn)性的問題。地方政府需要面對(duì)公眾，工作出現(xiàn)問題，可以通過公眾舉報(bào)、上訪等行為反映出來，而且不同的地方政府在橫向之間也能形成對(duì)比。可是對(duì)于垂直管理的部門而言，其不但缺少信息反饋，更缺少橫向參照，監(jiān)督起來難度會(huì)加大。

要保證垂直管理機(jī)制中收上去的權(quán)力得到很好的行使，簡(jiǎn)單來說就是要建立兩個(gè)機(jī)制：第一個(gè)是建立來自服務(wù)對(duì)象的信息反饋機(jī)制，保證中央政府能對(duì)垂直管理機(jī)構(gòu)的工作有充分的掌握；另一個(gè)就是監(jiān)督問責(zé)機(jī)制。一旦通過信息反饋機(jī)制發(fā)現(xiàn)了垂直管理機(jī)構(gòu)在權(quán)力行使中的問題，就必須進(jìn)行嚴(yán)厲的問責(zé)。

中國(guó)青年報(bào)：一些人主張，下一步的改革要聚焦于增加地方財(cái)政來源，具體的做法就是增加新的地方稅，比如房產(chǎn)稅等。但是目前，在整體稅負(fù)較重的背景下，通過新增地方稅來保證地方財(cái)政來源是否行得通？

周黎安：財(cái)稅體制肯定是下一步改革的重要領(lǐng)域之一，而且改革將主要集中于稅制結(jié)構(gòu)上。調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)的意義不僅在于重新分配中央和地方的財(cái)力，同樣也有助于激勵(lì)地方政府履行其應(yīng)有的公共職責(zé)。

就拿房產(chǎn)稅來說，現(xiàn)在政府過度依賴賣地的財(cái)政融資模式必將不可持續(xù)。推行房產(chǎn)稅有助于給地方政府提供比較穩(wěn)定的稅源，降低他們對(duì)賣地的過度依賴，未來遲早會(huì)大規(guī)模推行。此外，當(dāng)前地方政府的主要稅源是營(yíng)業(yè)稅與增值稅，這兩種稅主要來源于經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和生產(chǎn)制造過程。為了增加稅收收入，地方政府的第一反應(yīng)當(dāng)然是發(fā)展工業(yè)、增加GDP。因?yàn)橹灰狦DP增加了，不用太過關(guān)心環(huán)境有沒有污染、民生有沒有欠賬，反正稅收足夠了。但是，如果將房產(chǎn)稅作為地方政府主要稅源之一，地方政府為了吸引更多的人前來買房，就必須關(guān)注當(dāng)?shù)氐木幼…h(huán)境和生活質(zhì)量。這就能對(duì)地方政府的行為產(chǎn)生一種正面引導(dǎo)。

需要強(qiáng)調(diào)的是，當(dāng)下，一切稅制結(jié)構(gòu)改革都有一個(gè)大的前提，那就是一定要保證企業(yè)和公眾的綜合稅負(fù)水平不再增加。在這一前提下，可以通過改革稅種設(shè)置、調(diào)整中央與地方在一些稅種上的分享比例等方式，解決地方政府的財(cái)源問題。如果只增加新的稅收，對(duì)既有稅收結(jié)構(gòu)不作調(diào)整，那將會(huì)是最壞的改革方案。因?yàn)樽鳛橐粋�(gè)發(fā)展中國(guó)家，既有的稅收再加上各種政府收費(fèi)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)當(dāng)前的綜合稅負(fù)水平過重已經(jīng)是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)。如何盡可能減少公眾和企業(yè)面臨的稅負(fù)，應(yīng)該是當(dāng)前財(cái)稅改革的一個(gè)重點(diǎn)。

在完善自上而下的官員考核體系同時(shí)，也應(yīng)該建立自下而上的考核

中國(guó)青年報(bào)：官員晉升考核標(biāo)準(zhǔn)是地方政府治理中的核心內(nèi)容。近年來，在學(xué)者、媒體的呼吁下，改變過分看重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的考核模式，已經(jīng)成為公眾包括一些政府官員的共識(shí)。然而實(shí)際中，對(duì)這種考核模式的改革卻舉步維艱（比如幾年前頻繁見諸報(bào)端的綠色GDP如今已鮮有人提及），一些地方甚至出現(xiàn)了強(qiáng)化GDP崇拜的現(xiàn)象。為什么改變以GDP為核心的地方官員晉升考核模式會(huì)如此之難？

周黎安：這里有一個(gè)大的背景，即中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，發(fā)展壓力還非常大。鄧小平曾提出，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在中國(guó)不是一個(gè)簡(jiǎn)單的經(jīng)濟(jì)問題，而是一項(xiàng)政治任務(wù)。這種說法特別對(duì)。一方面，近年來，中國(guó)改革中所付出的成本，許多都是靠經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)來解決的；另一方面，中國(guó)人口眾多，經(jīng)濟(jì)衰退而引發(fā)的就業(yè)壓力，可能直接轉(zhuǎn)化為威脅社會(huì)穩(wěn)定的力量。因此，如果經(jīng)濟(jì)低速增長(zhǎng)，對(duì)政府將構(gòu)成嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。特別是前些年我國(guó)的GDP以10%左右的速度增長(zhǎng)，現(xiàn)在突然降到了7%左右，各方面壓力會(huì)越來越凸顯。

對(duì)于地方政府來說，它們自身也不愿意太過弱化GDP崇拜。在現(xiàn)有財(cái)稅體制下，地方政府的收入是和GDP的增長(zhǎng)緊密相連的。作為地方主要財(cái)政來源之一的增值稅，本質(zhì)上就是對(duì)經(jīng)濟(jì)增加值的征稅。GDP增長(zhǎng)了多少，地方政府完全可以據(jù)此估計(jì)出自己的財(cái)政收入增加多少。一旦弱化了對(duì)GDP的關(guān)注，地方政府就將面臨巨大的財(cái)政壓力。

在弱化GDP崇拜這個(gè)問題上，不同地區(qū)的地方政府之間也存在博弈。對(duì)于地方政府官員而言，誰(shuí)都希望別人先弱化，自己后弱化，他們都堅(jiān)信總不可能會(huì)因?yàn)镚DP增長(zhǎng)快而被處罰。落后地區(qū)的官員更會(huì)認(rèn)為，不能沿海和東部地區(qū)發(fā)展起來了就提弱化GDP崇拜，落后地區(qū)還憋著一股勁兒要大干特干呢，要弱化GDP崇拜也應(yīng)該只是發(fā)達(dá)地區(qū)的事情。

中國(guó)青年報(bào)：長(zhǎng)此以往，地方官員晉升考核會(huì)不會(huì)越來越看重GDP，以至于最終很難改變？

周黎安：不得不承認(rèn)，我國(guó)一定程度上的確有著對(duì)以GDP為核心的官員考核體系的內(nèi)生需求，而且這種考核體系更客觀化、可數(shù)量化，執(zhí)行起來也更方便、有效。但另一方面，這種考核體系所引發(fā)的諸如環(huán)境污染、地方保護(hù)、腐敗、社會(huì)公平等問題也不可忽視。對(duì)于政治家來說，是否改變這種考核體系、怎么改，都必須慎重考慮、反復(fù)權(quán)衡上述兩方面的因素。所以，改革從來都不是動(dòng)動(dòng)嘴皮子那么簡(jiǎn)單，它是一個(gè)非常艱難的過程，需要政治家具有很大的勇氣和魄力。

中國(guó)青年報(bào)：您對(duì)未來地方官員晉升考核體系的改革方向有什么建議？

周黎安：首先是要完善自上而下的考核體系。當(dāng)前，在自上而下的考核體系中，GDP占比過重，其他許多指標(biāo)不夠甚至缺失。另外，當(dāng)前考核多是一種短期靜態(tài)的考核，比如考察官員表現(xiàn)，看的就是他三五年任期內(nèi)財(cái)稅收入、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況，很少考察這些發(fā)展成績(jī)背后所付出的成本以及未來的隱患，比如負(fù)債、環(huán)境成本，更沒有考察當(dāng)下的增長(zhǎng)對(duì)以后該地區(qū)可持續(xù)發(fā)展所造成的影響。如果把地方政府比作一個(gè)公司，我們都知道，考察公司績(jī)效時(shí)，不僅要看它的營(yíng)業(yè)額與利潤(rùn)率，更要看它的負(fù)債率以及未來發(fā)展前景，有時(shí)甚至后者更為重要�？墒乾F(xiàn)在對(duì)地方政府官員的考核，只注重前者而忽視了后者，只有短期靜態(tài)的考察而沒有長(zhǎng)期動(dòng)態(tài)的考察。

但是也要注意，完善自上而下的考核體系時(shí)，不是加進(jìn)去的指標(biāo)越多越好。一般而言，在政治錦標(biāo)賽下，單一指標(biāo)的考核效果最為明顯，如果指標(biāo)太多、太雜，會(huì)使得考核目標(biāo)變得模糊，考核過程變得主觀化，從而引發(fā)考核效果的失靈與考核過程的腐敗。所以像有的地方現(xiàn)在動(dòng)不動(dòng)就搞幾十個(gè)指標(biāo)的考核體系，是完全不可取的。因?yàn)槊鎸?duì)這么復(fù)雜的考核體系，地方官員將無所適從，最后反而作用有限。

在完善自上而下考核體系的同時(shí)，也應(yīng)該重視自下而上考核體系的建立。相比于自上而下，許多考核內(nèi)容更適合自下而上。比如公共服務(wù)的質(zhì)量、政府工作人員的表現(xiàn)，其在自上而下的考核中可能就是一堆冷冰冰的數(shù)字，但是老百姓會(huì)對(duì)這方面內(nèi)容有著更為詳細(xì)的切身感受。如果在這些領(lǐng)域能夠把老百姓自下而上的考核監(jiān)督加進(jìn)來，對(duì)地方官員的考核體系將會(huì)更加完善。

要走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，就必須引入并保證社會(huì)力量對(duì)地方政府的監(jiān)督

中國(guó)青年報(bào)：您曾指出，中國(guó)的地方政府未來應(yīng)該從“放手做事”的體制向“束手做事”體制的過渡。您怎么看實(shí)現(xiàn)這一過渡的過程？

周黎安：“放手做事”指層層分包的體制下給地方政府充分的資源與自由裁量權(quán)，激勵(lì)它們有所作為；“束手做事”則指，要用法律和程序?qū)λ鼈兪稚系馁Y源和權(quán)力進(jìn)行一定的約束，規(guī)避“放手做事”模式所帶來的一系列問題。雖然長(zhǎng)期來看，我國(guó)地方政府治理的確需要從“放手做事”走向“束手做事”，但是，這一過程一定是一個(gè)漸進(jìn)的過程，一蹴而就反而會(huì)帶來許多意想不到的問題。

在中國(guó)過去30多年的發(fā)展奇跡里，一個(gè)受到充分激勵(lì)的地方政府在其中起到了重要作用。當(dāng)前，中國(guó)的發(fā)展壓力依然存在，我們深化改革不能丟了寶貝—對(duì)地方政府的激勵(lì)。美國(guó)上世紀(jì)九十年代在全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)過再造政府的運(yùn)動(dòng)，原因就是政府官員被各式各樣的規(guī)則和程序嚴(yán)格約束后，失去了應(yīng)有的工作激勵(lì)和創(chuàng)造性，工作中凡事只要循規(guī)蹈矩、不犯錯(cuò)誤就行，不會(huì)主動(dòng)努力提高服務(wù)質(zhì)量，形式主義、官僚主義嚴(yán)重。所以，未來我國(guó)雖然更加強(qiáng)調(diào)約束地方政府，但是這種約束不能以犧牲對(duì)地方政府的必要激勵(lì)為代價(jià)。只有約束、沒有激勵(lì)的政府制度，對(duì)于當(dāng)前的中國(guó)來說可能太昂貴了，我們暫時(shí)還“買不起”。

中國(guó)青年報(bào)：縱觀我國(guó)中央與地方關(guān)系調(diào)整的歷史，很多時(shí)候就是一個(gè)收權(quán)與放權(quán)交替的歷史—收的過緊就用放權(quán)來增加活力，放的過多出現(xiàn)問題后又重新把權(quán)力上收。在未來中央地方關(guān)系改革中，如何做才能最大程度上走出“一放就亂、一收就死”的怪圈？

周黎安：本質(zhì)上，當(dāng)前是在通過不斷的收權(quán)放權(quán)循環(huán)，來實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的動(dòng)態(tài)平衡。對(duì)于中央而言，它擔(dān)心地方不受約束的權(quán)力太多，會(huì)導(dǎo)致一系列負(fù)面影響；但是把權(quán)力收得過死，又會(huì)傷害地方的積極性，影響社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。面對(duì)這種狀況，中央只能不斷嘗試，先放一點(diǎn)權(quán)，如果出現(xiàn)了問題，那就收回來一些；如果激勵(lì)作用還不夠，那就再放一些。如此反反復(fù)復(fù)，通過不斷嘗試來尋找收權(quán)與放權(quán)、中央與地方關(guān)系的平衡點(diǎn)。也正是如此，新中國(guó)建國(guó)后才經(jīng)歷了多次收權(quán)與放權(quán)的循環(huán)。

雖然通過不斷收權(quán)放權(quán)實(shí)現(xiàn)了動(dòng)態(tài)平衡，但取得這種動(dòng)態(tài)平衡的成本是巨大的。就像人體通過生病發(fā)出信號(hào)進(jìn)而完成健康調(diào)節(jié)一樣，在中央和地方的關(guān)系中，只有當(dāng)原有的制度出現(xiàn)問題并被發(fā)現(xiàn)時(shí)，才會(huì)有新一輪的調(diào)整。可是這時(shí)，問題往往已經(jīng)出現(xiàn)，損害已經(jīng)發(fā)生。這說明，如果改革還是圍繞著官僚系統(tǒng)內(nèi)部該怎么分配權(quán)力，而不加入新的維度和元素，這一問題很可能最終走向無解。造成歷史上收放循環(huán)的核心原因在于，中央政府承擔(dān)了監(jiān)督和考核地方政府的全部責(zé)任，所以中央政府面臨嚴(yán)重的信息約束，擔(dān)心分權(quán)的負(fù)面后果。而中央政府的監(jiān)督困難，又導(dǎo)致下放的權(quán)力容易被濫用。

未來，地方政府改革想走出“一放就亂，一收就死”的怪圈，就不能只在收權(quán)放權(quán)問題上繞圈子，而是要加入新的改革因素—在制度上引入并保證公眾、媒體、網(wǎng)絡(luò)等社會(huì)力量對(duì)地方政府的監(jiān)督，尤其加強(qiáng)和完善體制內(nèi)已經(jīng)存在的監(jiān)督和制約機(jī)制（如人大和政協(xié)）。在建立和完善“自下而上”的監(jiān)督和制約機(jī)制方面，還有很長(zhǎng)的路要走。

如果保證了社會(huì)力量對(duì)地方政府的充分監(jiān)督，就像為中央聘請(qǐng)了數(shù)量龐大的義務(wù)監(jiān)督員。在多重監(jiān)督機(jī)制的作用下，中央既能夠下放權(quán)力，保證對(duì)地方政府的激勵(lì)；又不用擔(dān)心下放的權(quán)力得不到充分的監(jiān)督與制約。如此一來，中央不必再通過收權(quán)或者放權(quán)來解決當(dāng)前政府治理所面臨的一系列問題，而是可以有選擇性地進(jìn)行中央與地方關(guān)系的重新調(diào)整。這樣，傳統(tǒng)的地方政府治理模式才有可能發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變。中國(guó)下一步政府改革的嘗試，應(yīng)該圍繞如何同時(shí)發(fā)揮“自上而下”和“自下而上”兩個(gè)監(jiān)督考核機(jī)制的作用而進(jìn)行。