怒江是全國唯一的傈僳族自治州，擁有豐富的資源優(yōu)勢和獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢。長期以來，由于受各種因素制約，怒江的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展十分滯后，至今仍然是云南省乃至全國最貧困的少數(shù)民族自治州。

基于這樣的現(xiàn)狀，怒江如何與云南乃至全國同步建成小康社會？怒江當(dāng)前的發(fā)展需要什么樣的政策支持？帶著這些問題，中國經(jīng)濟(jì)時報記者專訪了曾經(jīng)參與主編《怒江流域科學(xué)發(fā)展和諧發(fā)展研究》的云南省政府發(fā)展研究中心黨組書記、副主任楊士吉。

中國經(jīng)濟(jì)時報：你曾經(jīng)對怒江流域發(fā)展做過決策咨詢研究，在你看來，怒江發(fā)展滯后對云南整體發(fā)展會產(chǎn)生何種影響？你怎么看怒江當(dāng)前的發(fā)展現(xiàn)狀？

楊士吉：怒江州是全國邊疆民族貧困地區(qū)的典型縮影。長期以來，由于受各種因素制約，怒江州經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展十分滯后。因此，需要從更高的層面對怒江州的特殊州情引起重視。

地理環(huán)境特殊。怒江州境內(nèi)溝壑縱橫，98%以上的國土面積是高山峽谷，平地僅占土地總面積的0.01%左右。耕地面積70.95萬畝，坡度在25°以上的耕地占76%，有效耕地面積少，墾殖系數(shù)不足4%。58.3%的國土面積納入自然保護(hù)區(qū)范圍，開發(fā)受限，人地矛盾突出。地質(zhì)環(huán)境脆弱，滑坡、泥石流災(zāi)害頻繁，現(xiàn)有762個滑坡、泥石流隱患點(diǎn)，有2.7萬人居住地存在安全隱患需要搬遷。

經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度較低。2012年，怒江州生產(chǎn)總值完成74.94億元，僅占全省的0.7%，在16個州市中處于末位。人均GDP和農(nóng)民人均純收入僅為云南省平均水平的1/2、全國的1/3。按照2300元的貧困標(biāo)準(zhǔn)，全州還有貧困人口31.29萬人(785元以下深度貧困人口5.89萬人)，貧困發(fā)生率達(dá)70%，高出全省20個百分點(diǎn)、全國30個百分點(diǎn)，且返貧率高。傈僳族是云南省4個特困民族之一，96%以上的獨(dú)龍族、90%以上的怒族、89%以上的普米族群眾還處于貧困狀態(tài)。

社會發(fā)育程度低。怒江州是典型的直過民族聚居區(qū)，全州四個縣中有兩個縣是整體直過區(qū)(直接過渡地區(qū))，29個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))中有18個鄉(xiāng)(鎮(zhèn))是整體直過區(qū)，直過人口占全州總?cè)丝诘?2%。獨(dú)龍族和怒族作為怒江州特有的少數(shù)民族，是典型的直過民族。此外，科教文衛(wèi)等社會事業(yè)發(fā)展嚴(yán)重滯后，公共服務(wù)設(shè)施嚴(yán)重不足，各類人才僅占人口總數(shù)的3.5%，人均受教育年限僅為7.2年，還有40%左右的少數(shù)民族群眾不會說漢語，勞動者素質(zhì)還處于較低水平。

加快發(fā)展的愿望十分強(qiáng)烈。怒江州認(rèn)真總結(jié)了50多年的發(fā)展經(jīng)驗，深入研究怒江州的比較優(yōu)勢和發(fā)展機(jī)遇，立足怒江州在全國全省全面建成小康社會進(jìn)程中不落伍、各兄弟民族不掉隊的發(fā)展要求，提出“二次跨越”發(fā)展戰(zhàn)略，確立“生態(tài)立州、科教興州、電礦強(qiáng)州、文旅活州”的發(fā)展思路，明確建設(shè)國家級水電基地、國家級有色金屬(行情專區(qū))基地、國家級多元民族文化及生物多樣性基地、打造怒江大峽谷世界知名生態(tài)旅游品牌“三基地、一品牌”的戰(zhàn)略目標(biāo)，力爭實現(xiàn)以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施、以教育為代表的社會事業(yè)建設(shè)、以水電資源開發(fā)為代表的產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得重大突破。

中國經(jīng)濟(jì)時報：在你看來，制約怒江發(fā)展的主要原因是什么？

楊士吉：“怒江發(fā)展問題”實質(zhì)上是怒江州發(fā)展空間嚴(yán)重受限、基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后、資金投入嚴(yán)重不足、優(yōu)勢資源未能實現(xiàn)有效開發(fā)而導(dǎo)致的深度貧困和內(nèi)生動力不足。具體來講，制約怒江發(fā)展的特殊困難和問題主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

一是發(fā)展空間嚴(yán)重受限。怒江州境內(nèi)地理環(huán)境特殊，基本處于生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)，幾乎無可利用土地，由于尚未建立合理的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，州里承擔(dān)的保護(hù)任務(wù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了自身的承受能力。目前全州還有12.7萬人口需要通過易地安置才能擺脫貧困，其中有6萬多人無法在州內(nèi)轉(zhuǎn)移安置�，F(xiàn)有的行政區(qū)劃顯現(xiàn)出的發(fā)展空間不足的問題，已經(jīng)成為制約怒江州跨越發(fā)展的最大“瓶頸”。

二是基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重滯后。由于長期投入不足，加之山高坡陡，建設(shè)成本高，造成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)欠賬較多，行路難、過江難、飲水難的問題一直阻礙著怒江州的發(fā)展。特別是以交通為代表的基礎(chǔ)設(shè)施十分薄弱，州內(nèi)無機(jī)場、鐵路、水運(yùn)，僅靠單一的公路運(yùn)輸，且路網(wǎng)不完善、等級低，物流成本高。而重點(diǎn)項目建設(shè)投資大、建設(shè)周期長，怒江州地方財力有限，僅依靠其自身能力，根本不可能在短期內(nèi)改善基礎(chǔ)設(shè)施條件。

三是優(yōu)勢資源尚未有效開發(fā)。豐富的水能、礦產(chǎn)、生物、旅游等優(yōu)勢資源長期得不到有效開發(fā)，資源利用率低，產(chǎn)業(yè)建設(shè)滯后，發(fā)展的內(nèi)生動力嚴(yán)重不足。優(yōu)勢資源特別是水能資源開發(fā)受政策和環(huán)境的制約，開發(fā)滯后。

四是移民安置難度較大。目前，怒江干流水電開發(fā)已進(jìn)入更高層面的議事日程，怒江州迎來跨越發(fā)展的重大歷史機(jī)遇。據(jù)初步統(tǒng)計，怒江州境內(nèi)水電開發(fā)涉及移民搬遷安置人口6多萬人，由于州內(nèi)耕地資源匱乏，人地矛盾尖銳，移民安置難度較大，任務(wù)十分艱巨。如何做好移民工作，切實保障移民群眾合法權(quán)益，是當(dāng)前必須重點(diǎn)研究解決的重大問題。

五是就地脫貧難度較大。怒江州大部分地區(qū)環(huán)境負(fù)荷過重，人口增長的壓力和落后的生產(chǎn)方式，導(dǎo)致生態(tài)破壞嚴(yán)重、水土流失加劇，普遍存在“十畝地養(yǎng)不活一口人”的現(xiàn)象。加之貧困人口居住分散、交通不便、信息不靈，生存條件惡劣，實現(xiàn)就地脫貧的成本高、難度大，迫切需要采取易地搬遷安置等特殊扶持措施改變怒江州的貧困現(xiàn)狀。

中國經(jīng)濟(jì)時報：怒江落后的現(xiàn)狀猶如云南的一塊傷疤，怒江期待與云南及全國同步發(fā)展，但從現(xiàn)實看，僅靠目前的普惠政策，很難使怒江快速發(fā)展起來。你認(rèn)為，國家和云南省層面應(yīng)該給怒江什么樣的政策支持？是否應(yīng)該有一些特殊支持政策？

楊士吉：怒江州情特殊、困難特殊，特殊的困難和問題需要采取特殊的政策和措施來解決。要從行政區(qū)劃調(diào)整、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、水電開發(fā)、移民建鎮(zhèn)、扶貧攻堅等方面著手，采取一系列非常規(guī)的政策措施，推進(jìn)怒江州跨越發(fā)展，與全省全國一道同步實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

怒江發(fā)展問題不僅是經(jīng)濟(jì)問題，而是涉及政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民族、國防等多方面的綜合(行情專區(qū))性問題。怒江加快發(fā)展的根本出路在于加大投入改善落后的基礎(chǔ)設(shè)施狀況，推進(jìn)優(yōu)勢資源的開發(fā)。

針對怒江面臨的實際困難和發(fā)展需要，仍然按照普惠政策扶持，難以奏效。國家可以在以下幾個方面給予特殊的政策支持。

一是加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，取消項目資金地方配套，對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目優(yōu)先安排，在資金投入上要給予保障。

二是實行差別化產(chǎn)業(yè)扶持政策。依托怒江電能和礦產(chǎn)資源優(yōu)勢，將國內(nèi)其他地區(qū)產(chǎn)能相對過剩需要壓縮而怒江發(fā)展又特別需要的產(chǎn)業(yè)項目，在國家規(guī)劃盤子里進(jìn)行調(diào)劑，扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

三是針對怒江獨(dú)有的獨(dú)龍族、怒族、傈僳族等人口較少民族基本上都處于“直過區(qū)”的特殊現(xiàn)狀，采取措施加大力度全方位整體推進(jìn)、對口幫扶，使其從生活、生產(chǎn)等各方面整體上有大幅度提升。

四是針對怒江在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的特殊性，提高現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，并形成長效機(jī)制。