在討論和分析“十二五”大趨勢的時候,我覺得應(yīng)當有一個清醒的視角,這就是我們面臨的不是一個“十二五”規(guī)劃,而是兩個“十二五”規(guī)劃,一個是全國的,一個是地方的,每個地方都有地方的規(guī)劃。把問題說清楚一點,這是兩個出發(fā)點不同、追逐目標不同、性質(zhì)也完全不同的規(guī)劃。這就給分析“十二五”大趨勢增加了復(fù)雜性和不確定性。

全國的“十二五”規(guī)劃,是從全局的利益出發(fā),追求的是國民經(jīng)濟的全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。它所規(guī)定的預(yù)期性指標,是靠市場主體的自主行為實現(xiàn),政府只為之創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境,發(fā)揮市場對資源配置的基礎(chǔ)性作用。

地方的“十二五”規(guī)劃,是從地區(qū)的局部利益出發(fā),追求的是把自己的地區(qū)經(jīng)濟做大,并在地區(qū)間展開競賽。它所規(guī)定的預(yù)期性指標,在很大程度上是依靠行政干預(yù)推動,是政府而不是市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用。這種現(xiàn)象的出現(xiàn),是現(xiàn)行的經(jīng)濟體制和機制造成的。在這種體制和機制下,地方政府只能這樣做。

先從GDP說起。全國的“十二五”規(guī)劃,把GDP年均增長率7%作為預(yù)期性指標,即國家期望的發(fā)展目標。而省區(qū)市的“十二五”規(guī)劃,沒有一個把GDP的年均增長率7%作為自己的預(yù)期目標,低的定為8%,高的定為翻一番或力爭翻一番,大多數(shù)定在10%以上。31個省區(qū)市的GDP年均增長率平均計算,大體在10.5%。這樣,全國GDP增長就出現(xiàn)了兩個預(yù)期性指標:國家規(guī)劃為7%,省區(qū)市規(guī)劃為10.5%,后者高出前者50%。至于地、縣級規(guī)劃指標,那差距得更大了,不少地區(qū)甚至高出一倍。

GDP增長速度的差距,代表了所采取的經(jīng)濟發(fā)展方式的差距。為了改變?nèi)珖�投資與消費關(guān)系的失衡以及資源環(huán)境約束的強化,國家規(guī)劃要求降低投資率,提高居民消費率,合理控制能源消費總量。而許多地區(qū)的“十二五”規(guī)劃,GDP高速增長仍然是以投資的高速擴張和能源的過度需求作為支撐條件。不少省區(qū)全社會固定資產(chǎn)投資年均增長速度都定在20%以上,省區(qū)市要求的2015年能源消費總量加在一起超過50億噸標準煤,比2010年的32.5億噸增加50%以上,這顯然是以資金和物資的高消耗來實現(xiàn)經(jīng)濟的高增長。地方的規(guī)劃,都標榜以加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線,但多數(shù)的重點依然是放在速度上,把加快發(fā)展作為解決所有問題的關(guān)鍵,把省區(qū)市之間的趕超作為主要目標。這樣,轉(zhuǎn)變發(fā)展方式必然降到從屬的地位。

GDP是計劃期內(nèi)經(jīng)濟增長的最重要的量化指標。它同計劃期內(nèi)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟效益提高、能源資源節(jié)約和環(huán)境改善的要求密切相關(guān)。GDP的增長目標定得適當,可以體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展的要求,體現(xiàn)加快轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的要求。否則,就會適得其反。

實現(xiàn)GDP增長計劃所采取的方法,中央與地方也完全不同。中央政府在計劃指標確定后,除少數(shù)約束性指標外,所有預(yù)期性指標都不對省區(qū)市分解下達,主要依靠市場主體的自主行為來實現(xiàn),政府的責任是創(chuàng)造良好的環(huán)境,通過政策和宏觀調(diào)控引導(dǎo)社會資源配置。地方政府在計劃指標確定后,不僅約束性指標分解下達,主要的預(yù)期性指標,包括GDP增長指標,特別是全社會固定資產(chǎn)投資指標,一些地方政府也仍然分解下達給下級政府,并考核其完成情況,作為干部升降、獎懲的依據(jù)。全社會固定資產(chǎn)投資額,包括預(yù)算內(nèi)投資、外國投資、銀行貸款和自籌投資四個方面。其中,預(yù)算內(nèi)投資是政府說了算的,其他三項投資都是企業(yè)的自主行為,“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風(fēng)險”。由政府全部指揮這些投資并負責其落實,政府就代替了企業(yè)的自主行為,其實質(zhì)是政府而不是市場在資源配置中起基礎(chǔ)性作用。把GDP作為地方政府官員政績的考核指標,是造成地方政府追求GDP因而造成地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后的重要原因。財稅體制改革不到位,財力與事權(quán)不統(tǒng)一,也促使地方政府擴大追求GDP高增長,進而追求財政收入高增長的行政權(quán)力。

中央與地方兩個“十二五”規(guī)劃并存,引發(fā)出什么問題呢?

第一,全國規(guī)劃是經(jīng)過對各種條件的綜合平衡,地方規(guī)劃則不顧及這種平衡。這樣,地方規(guī)劃的實施必然破壞全國的綜合平衡。

第二,全國的規(guī)劃要靠地方去執(zhí)行,而地方執(zhí)行的不是全國的規(guī)劃而是地方自己制定的規(guī)劃,這就使全國的規(guī)劃被地方規(guī)劃架空,并在執(zhí)行中地方規(guī)劃很大程度上取代了全國的規(guī)劃。

第三,中央和地方兩個規(guī)劃并存,表明了我們的體制仍然是塊塊分割的體制,我們的市場仍然是分割的而不是統(tǒng)一的市場。市場統(tǒng)一,是市場經(jīng)濟的基本要求。社會化的大生產(chǎn),產(chǎn)供銷是在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)平衡的。以行政區(qū)劃界,塊塊分割,分散布局,就切斷了生產(chǎn)供應(yīng)銷售的全國平衡鏈條,造成大量的盲目生產(chǎn)和重復(fù)建設(shè),造成資源配置的極不合理和資源能源的極大浪費。

經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變,已經(jīng)提出了多年。之所以進展緩慢,根子在于這種體制和機制的制約。1984年我國的第一個體制改革決定,就指出了傳統(tǒng)體制的弊端是政企不分、條塊分割。為了從根本上解決這個弊端,1992年黨的十四大確定了我們實行社會主義市場經(jīng)濟體制,即在國家宏觀調(diào)控下讓市場對資源配置起基礎(chǔ)性作用。其首要要求,就是政企分開,打破塊塊分割,在全國形成一個統(tǒng)一的市場,讓企業(yè)成為市場的主體。經(jīng)過多年改革,社會主義市場經(jīng)濟體制的建設(shè)取得了進展,但改革并沒有到位。主要表現(xiàn)在地方層面上,政企不分的現(xiàn)象依然嚴重存在,塊塊分割的局面基本上沒有打破。

所有這些表明,我們面臨的問題不僅僅是加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式,而更重要的是進一步改革經(jīng)濟體制和行政管理體制,加快地方政府的職能轉(zhuǎn)變,從根本上改變兩個規(guī)劃并存和資源配置上以政府為主導(dǎo)的局面。

來源：第一財經(jīng)日報