稱(chēng)有違物權(quán)法

70年后，我們的房子安置在何處？

根據(jù)不久前有地方政府發(fā)出的《國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓預(yù)申請(qǐng)須知》，在土地使用期滿(mǎn)后，可“由出讓人收回并補(bǔ)償相應(yīng)殘余價(jià)值”，甚至可“由出讓人無(wú)償收回”。

經(jīng)輿論發(fā)酵，引發(fā)民眾對(duì)70年大限后房子歸屬問(wèn)題的集體焦慮。當(dāng)?shù)卣�府為此發(fā)出通告，表示“期滿(mǎn)收回”只是針對(duì)土地使用者申請(qǐng)續(xù)期未獲批準(zhǔn)的情況而言。

這一解釋并未驅(qū)散民眾的擔(dān)憂(yōu)。土地到期后是無(wú)償還是有償續(xù)期？如果有償，政府將怎么收這筆錢(qián)？還有，商用地到期后又將面臨怎樣命運(yùn)？

帶著這些問(wèn)題，本報(bào)專(zhuān)訪(fǎng)了中國(guó)政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院院長(zhǎng)王衛(wèi)國(guó)。他曾參與《物權(quán)法》立法，目前又在參與正在進(jìn)行的《土地管理法》修訂。

“70年土地到期后將是有償續(xù)期，具體方式將是收稅，給公民以一定免稅面積，采取累進(jìn)稅制。”王衛(wèi)國(guó)回答本報(bào)記者說(shuō)。

他一再?gòu)?qiáng)調(diào)要尊重《物權(quán)法》得來(lái)不易的立法成果，指出應(yīng)明確收回那個(gè)須知。

應(yīng)尊重《物權(quán)法》立法成果

《21世紀(jì)》：你怎么評(píng)價(jià)那個(gè)“70年期滿(mǎn)后土地可無(wú)償收回”的須知？

王衛(wèi)國(guó)：這一事件只是在某一個(gè)地塊出讓的時(shí)候，當(dāng)?shù)卣�府部門(mén)就一次拍賣(mài)發(fā)的一個(gè)須知，只是一個(gè)對(duì)競(jìng)買(mǎi)者發(fā)布的一個(gè)意思表示，不是正式的政府文件。正式的政府文件要么是通知，要么是規(guī)定，要么是條例，政府文件沒(méi)有用須知形式的。

我認(rèn)為這個(gè)須知中的內(nèi)容跟《物權(quán)法》明顯沖突，《物權(quán)法》中明確規(guī)定自動(dòng)續(xù)期。從歷史上看，在土地使用權(quán)期滿(mǎn)之后如何處理的問(wèn)題上，我們的法律是在不斷完善進(jìn)步的。最初是1990年頒布的《城鎮(zhèn)國(guó)有土地使用權(quán)，出讓、轉(zhuǎn)讓暫行條例》中規(guī)定，國(guó)有土地使用權(quán)到期以后，土地使用權(quán)和土地上的建筑物、附屬物，無(wú)償由國(guó)家收回，這種無(wú)條件無(wú)償收回制，對(duì)房屋所有權(quán)采取完全剝奪的辦法。所以一出臺(tái)就飽受批評(píng)，因此在1994年的《城市房地產(chǎn)管理法》中，改為到期前可以提出申請(qǐng)，申請(qǐng)以后如果是因?yàn)楣�共利益需要，那么政府就收回，如果沒(méi)有公共利益的需要，就可以批準(zhǔn)續(xù)期，批準(zhǔn)續(xù)期以后再簽訂新的土地出讓合同。并且如果政府要收回，對(duì)土地上的建筑物要給予補(bǔ)償，即“申請(qǐng)續(xù)期收回補(bǔ)償”制。這就比1990年進(jìn)了一步，第一給你一個(gè)申請(qǐng)續(xù)期的機(jī)會(huì)，第二要收回的話(huà)也是有償?shù)摹?/p>

在《物權(quán)法》制定時(shí)，到二審稿的時(shí)候，采用的都是“申請(qǐng)續(xù)期，有償收回”這一制度。但是當(dāng)時(shí)大家討論當(dāng)中認(rèn)為這個(gè)制度缺乏可操作性。因?yàn)榈狡谝院笕绻�要大家都�?lái)申請(qǐng)續(xù)期的話(huà)，需要消耗大量的行政成本。而且可能有的住戶(hù)申請(qǐng)了，有的沒(méi)有申請(qǐng)，政府沒(méi)法處理。后來(lái)經(jīng)過(guò)討論，把申請(qǐng)續(xù)期制度升級(jí)為無(wú)條件自動(dòng)續(xù)期制。

要知道，《物權(quán)法》中自動(dòng)續(xù)期這個(gè)制度定下來(lái)意義非常大，使得人們對(duì)房屋有了一個(gè)穩(wěn)固的長(zhǎng)期產(chǎn)權(quán)預(yù)期，也體現(xiàn)了對(duì)人民群眾利益的尊重和關(guān)懷�！段餀�(quán)法》頒布后僅僅7天，2007年3月25日，胡錦濤總書(shū)記就帶領(lǐng)中央政治局集體學(xué)習(xí)《物權(quán)法》，并發(fā)表貫徹執(zhí)行《物權(quán)法》的重要講話(huà)，這是前所未有的，顯示了中央對(duì)實(shí)施《物權(quán)法》的重大決心。各級(jí)政府更應(yīng)當(dāng)尊重《物權(quán)法》得來(lái)不易的立法成果。

《21世紀(jì)》：事情出來(lái)后，當(dāng)?shù)卣�府發(fā)布通告說(shuō)，“期滿(mǎn)收回”的說(shuō)法，只是摘選自《上海市國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)出讓合同》的部分語(yǔ)句。

王衛(wèi)國(guó)：這個(gè)解釋只是說(shuō)這不是政府發(fā)布的一般性規(guī)定，政府沒(méi)有這樣大的政策調(diào)整，只是政府在拍賣(mài)土地中做的一個(gè)具體的行政行為，引用了合同中的規(guī)定。但即使不是一般性規(guī)定，只是合同里的，合同這么規(guī)定也是不對(duì)的。

70年后應(yīng)有償續(xù)期

《21世紀(jì)》：《物權(quán)法》雖然規(guī)定自動(dòng)續(xù)期，但并沒(méi)有說(shuō)明續(xù)期是有償還是無(wú)償，據(jù)說(shuō)，《土地管理法》最初的修訂稿中曾經(jīng)明確為“無(wú)償自動(dòng)續(xù)期”，但之后的征求意見(jiàn)稿中卻改為到期后“按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定自動(dòng)續(xù)期”，你認(rèn)為這一改動(dòng)是否意味著國(guó)家立法更傾向于有償續(xù)期？

王衛(wèi)國(guó)：應(yīng)該不會(huì)是無(wú)償續(xù)期。因?yàn)楝F(xiàn)在國(guó)有土地有償使用這個(gè)制度是不可動(dòng)搖的。國(guó)家關(guān)于國(guó)有建設(shè)用地的一個(gè)指示是，今后要盡量地減少劃撥土地使用權(quán)，除了公共利益才走劃撥程序外，其余一律都是要出讓的。

當(dāng)時(shí)在《物權(quán)法》制定中，關(guān)于住宅建設(shè)用地到期之后怎么辦，我們的設(shè)想是將來(lái)既然不再簽土地出讓合同了，自動(dòng)續(xù)期了，那就不是收土地出讓金，而是收土地使用稅。

而稅的問(wèn)題是一個(gè)公法問(wèn)題，《物權(quán)法》只規(guī)范私法問(wèn)題，因此我們就沒(méi)有在物權(quán)法中寫(xiě)入這一句話(huà)。我們認(rèn)為土地既然是國(guó)家的，那么國(guó)家隨時(shí)都可以頒布相關(guān)的法律來(lái)解決這個(gè)土地使用稅的問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題就不著急了。

《21世紀(jì)》：你認(rèn)為在土地使用權(quán)到期后，具體如何收稅，這塊法律應(yīng)該如何完善？

王衛(wèi)國(guó)：我主張?jiān)谑斩悤r(shí)，公民應(yīng)該有一個(gè)基本的免稅面積。土地應(yīng)該首先給公民一個(gè)基本的居住保障，所以這個(gè)保障性面積是免稅的。

然后超出的部分，分幾個(gè)等級(jí)，比如超出100平方米的，200平方米的，500平方米的，甚至幾千平方米，按照累計(jì)稅辦法，一級(jí)一級(jí)地來(lái)征收不同的稅率，占的地越多你交稅越多，有利于鼓勵(lì)大家節(jié)約用地。而要落實(shí)這個(gè)制度，需要一些配套措施。比如戶(hù)籍登記和房屋登記要聯(lián)網(wǎng)，并且房屋登記要透明。比如你在上海、北京、深圳各有一套房子，我要把你房屋面積加在一起來(lái)計(jì)算。

商用地續(xù)期應(yīng)盡量寬松容易

《21世紀(jì)》：《物權(quán)法》關(guān)于“期滿(mǎn)自動(dòng)續(xù)期”的規(guī)定，只適用于住宅建設(shè)用地，而對(duì)商用地在使用權(quán)屆滿(mǎn)后如何處理，仍是一個(gè)未知數(shù)。根據(jù)《物權(quán)法》的精神，你認(rèn)為對(duì)這個(gè)問(wèn)題應(yīng)該如何處理？

王衛(wèi)國(guó)：《物權(quán)法》對(duì)于商用地的問(wèn)題沒(méi)有明確，當(dāng)時(shí)是準(zhǔn)備留待修訂中的《土地管理法》來(lái)解決的。

但是在《物權(quán)法》立法過(guò)程中經(jīng)過(guò)激烈爭(zhēng)論，已經(jīng)確定了一個(gè)至關(guān)重要的原則：所有權(quán)平等原則。就是說(shuō)國(guó)家的、集體的、私人所有權(quán)，平等受到《物權(quán)法》法律保護(hù)。既然平等保護(hù)的話(huà)，那土地上我的廠(chǎng)房、我的投資產(chǎn)權(quán)所有這些東西都有一個(gè)所有權(quán)保護(hù)的問(wèn)題，應(yīng)該享有牢靠的保護(hù)。

并且中國(guó)土地制度的發(fā)展趨勢(shì)是要強(qiáng)化對(duì)使用權(quán)的保護(hù)，提高使用權(quán)的穩(wěn)固性，因?yàn)橹袊?guó)土地基本土地制度叫做“公有私用”，所有權(quán)是國(guó)家或者集體的，它不能姓私，但是使用權(quán)是可以姓私，市場(chǎng)上現(xiàn)在能交易、流轉(zhuǎn)的就是使用權(quán)。使用權(quán)的穩(wěn)固程度關(guān)系到市場(chǎng)上對(duì)這個(gè)財(cái)產(chǎn)價(jià)值的認(rèn)可程度，和人們?cè)谶@個(gè)土地上投資預(yù)期的這個(gè)差別程度。如果說(shuō)人們對(duì)產(chǎn)權(quán)的預(yù)期越堅(jiān)固、越長(zhǎng)遠(yuǎn)，對(duì)于鼓勵(lì)人們建設(shè)、投資、遵守現(xiàn)有的秩序，都是有好處的。所以對(duì)商用地將來(lái)肯定會(huì)設(shè)計(jì)出一種相當(dāng)寬松、相當(dāng)容易的一個(gè)續(xù)期制度。即便不是自動(dòng)續(xù)期，也能使商用地的使用人能夠有比較放心的申請(qǐng)續(xù)期的辦法，并且如果國(guó)家要收回的話(huà)，也會(huì)得到公平、合理的補(bǔ)償。

《21世紀(jì)》：你這是基于對(duì)《物權(quán)法》的信心，所以做出這樣一個(gè)判斷？

王衛(wèi)國(guó)：不是，我認(rèn)為這是從國(guó)家的利益、從國(guó)家的發(fā)展角度，政府應(yīng)作出的理性選擇。

農(nóng)村土地有序入市是必然趨勢(shì)

《21世紀(jì)》：目前《土地管理法》的修訂進(jìn)展如何？其中的重點(diǎn)和難點(diǎn)問(wèn)題有哪些？

王衛(wèi)國(guó)：考慮到《土地管理法》關(guān)系重大，修訂任務(wù)從原先的國(guó)土資源部轉(zhuǎn)交到了國(guó)務(wù)院法制辦，目前仍按兵不動(dòng)。對(duì)于修訂目前有一個(gè)新的意見(jiàn)是，這個(gè)不應(yīng)該叫《土地管理法》了，應(yīng)該頒布一個(gè)《中華人民共和國(guó)土地法》。

因?yàn)槲磥?lái)的《土地管理法》修改，很大程度上說(shuō)是一個(gè)土地民事關(guān)系而不是行政關(guān)系的問(wèn)題。

這是《物權(quán)法》給《土地管理法》留下來(lái)的任務(wù)，當(dāng)時(shí)《物權(quán)法》對(duì)于農(nóng)村集體建設(shè)用地怎么流轉(zhuǎn)無(wú)法達(dá)成共識(shí)。于是把農(nóng)村集體建設(shè)用地的問(wèn)題和宅基地問(wèn)題，明確寫(xiě)了留給《土地管理法》來(lái)規(guī)定。

而現(xiàn)在十七屆三中全會(huì)明確了農(nóng)村政策是是城鄉(xiāng)一體化大格局，而且說(shuō)了要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。目前的《土地管理法》是在這個(gè)大格局下，為未來(lái)的農(nóng)村土地有序進(jìn)入流轉(zhuǎn)而建立制度基礎(chǔ)。

《21世紀(jì)》：未來(lái)的這個(gè)立法當(dāng)中，對(duì)于宅基地還有農(nóng)村集體建設(shè)用地這兩個(gè)核心問(wèn)題應(yīng)該如何處理呢？

王衛(wèi)國(guó)：當(dāng)然是允許流轉(zhuǎn)，建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)。這需要建立兩個(gè)最基本的制度，一是土地登記制度，不動(dòng)產(chǎn)登記。目前農(nóng)村房屋是沒(méi)有登記的，只有城市房屋才有登記。而農(nóng)村的土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)一定要有登記來(lái)支持的，否則的話(huà)交易安全就沒(méi)有保障，秩序沒(méi)法建立。這就需要在《物權(quán)法》已經(jīng)規(guī)定的不動(dòng)產(chǎn)登記的統(tǒng)一原則下，用具體的法律和條例來(lái)落實(shí)農(nóng)村不動(dòng)產(chǎn)登記制度。第二是建設(shè)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)的一套規(guī)則，我的意見(jiàn)是通過(guò)場(chǎng)內(nèi)流轉(zhuǎn)，而不是場(chǎng)外流轉(zhuǎn)。

場(chǎng)內(nèi)指的是城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地交易所，土地都到那去掛牌交易。交易所來(lái)審查你是要交易哪塊地，看符合不符合規(guī)劃，再看你的合同，你們的程序有沒(méi)有征求集體組織的全體成員意見(jiàn)等等，然后土地價(jià)格公不公平。同時(shí)土地交易所也提供很多信息，農(nóng)民在談合同當(dāng)中可能就要到交易所去咨詢(xún)，開(kāi)發(fā)商在簽合同之前也得跑到交易所去，查一查這塊地的地權(quán)情況，規(guī)劃情況，使得雙方都在信息充分的情況下最后達(dá)成協(xié)議，然后經(jīng)過(guò)規(guī)劃審批到土地審批、建設(shè)審批，最后登記過(guò)戶(hù)公示。

在場(chǎng)內(nèi)進(jìn)行交易是有序的交易，地價(jià)在那都是透明、公開(kāi)的，這樣就可以防止有人去蒙那些農(nóng)民。在現(xiàn)在這種無(wú)序狀態(tài)下，我們最擔(dān)心的就是一些城里的投機(jī)商，跑到下面去趁著農(nóng)民還沒(méi)有搞明白，以很低的價(jià)格大量去收購(gòu)?fù)恋兀�最后吃虧的是農(nóng)民。

《21世紀(jì)》：你的意思是對(duì)農(nóng)民土地不再走征收的路，而是采用市場(chǎng)化交易方式？

王衛(wèi)國(guó)：對(duì)，但對(duì)這一制度最不高興恐怕就是政府，因?yàn)闀?huì)打破政府對(duì)土地的壟斷，影響其賣(mài)地收益。但我認(rèn)為現(xiàn)在政府搞賣(mài)地財(cái)政的思路需要轉(zhuǎn)化，政府要會(huì)算帳，我不搞賣(mài)地財(cái)政行不行，政府可以通過(guò)另外一種土地財(cái)政獲利，就是通過(guò)把土地交易市場(chǎng)培育起來(lái)以后，這些建設(shè)項(xiàng)目都會(huì)產(chǎn)生稅，還會(huì)產(chǎn)生就業(yè)機(jī)會(huì)，這些就業(yè)的人要給你交所得稅，政府可以通過(guò)直接和間接的收稅獲得財(cái)政收入，而不是只盯著賣(mài)地那一錘子買(mǎi)賣(mài)。

來(lái)源：21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道