重慶市戶籍改革辦公室近日發(fā)布消息，今年8月啟動(dòng)的全市戶籍制度改革進(jìn)行至今，已有超過(guò)30萬(wàn)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)為城市戶口。此外，重慶計(jì)劃在今明兩年內(nèi)實(shí)現(xiàn)338.8萬(wàn)農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶，重慶市政府在9月底的一次專題會(huì)議上指出，按當(dāng)前進(jìn)度，預(yù)計(jì)今年內(nèi)可完成150萬(wàn)人轉(zhuǎn)戶。戶改辦官員稱，當(dāng)前已轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村居民還沒(méi)有一戶退出農(nóng)村的承包地及宅基地。

在重慶頒布的改革文件中，對(duì)轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的土地設(shè)計(jì)了有償退出及三年過(guò)渡彈性退出兩個(gè)方案。此后，針對(duì)外界爭(zhēng)論的“土地?fù)Q戶口”，重慶政府做出了回應(yīng)，明確農(nóng)民在三年過(guò)渡期后仍可保留土地。

如果300多萬(wàn)轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村居民長(zhǎng)期持有土地，那么改革就會(huì)遇到新問(wèn)題，首先是轉(zhuǎn)戶農(nóng)民持有土地的合法性，其次是促使農(nóng)村土地集約、規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)的改革目標(biāo)如何得以實(shí)現(xiàn)。對(duì)此，重慶戶改辦一位官員表示，這是一項(xiàng)重大的改革，肯定會(huì)在實(shí)行中不斷出現(xiàn)新問(wèn)題，需不斷對(duì)政策進(jìn)行調(diào)適，同時(shí)農(nóng)民市民化是個(gè)長(zhǎng)期過(guò)程，不能操之過(guò)急。

擱置土地如何處置

為實(shí)施這項(xiàng)改革，重慶各部門、區(qū)縣及高校都設(shè)立了專門的戶籍改革咨詢辦公室。全市807個(gè)派出所開(kāi)設(shè)了戶籍改革轉(zhuǎn)戶窗口。據(jù)官方統(tǒng)計(jì)，8月15日有超過(guò)10萬(wàn)本地農(nóng)民前來(lái)咨詢。對(duì)改革的復(fù)雜性，重慶一開(kāi)始就有所估計(jì)，市長(zhǎng)黃奇帆在戶改動(dòng)員大會(huì)上表示，改革過(guò)程中肯定會(huì)冒出很多問(wèn)題，需不斷總結(jié)，調(diào)整政策。

而土地成為重慶戶改遭遇的第一道難題。重慶《關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革的意見(jiàn)》所設(shè)計(jì)的路徑，是允許農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，在3年內(nèi)繼續(xù)保留承包地、宅基地，如這期間退地，則實(shí)行有償原則。但對(duì)于3年之后，土地如何處置則語(yǔ)焉不詳。重慶將宅基地、林地、承包地比喻為農(nóng)民的三件“衣服”，城市的五項(xiàng)保障是五件“衣服”。具有代表性的觀點(diǎn)認(rèn)為，重慶戶改是“宅基地?fù)Q房，土地?fù)Q社保”的翻版，而社保作為公共服務(wù)，是政府必須提供的，不需要通過(guò)土地去置換。一位參與戶改的官員解釋稱，重慶在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，一開(kāi)始確定的思路就是穿上城市的五件“衣服”和脫去農(nóng)村的三件“衣服”，兩者是獨(dú)立的環(huán)節(jié)，不互為條件，不存在交換的問(wèn)題。

之所以對(duì)農(nóng)民轉(zhuǎn)戶設(shè)置了一定條件，是出于政府目前的財(cái)力，還不足以承擔(dān)大量農(nóng)民進(jìn)城后所需的公共產(chǎn)品。但是，減少現(xiàn)有土地上的農(nóng)業(yè)人口，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地節(jié)約、集約化也是這場(chǎng)改革的目的之一。市長(zhǎng)黃奇帆在歷數(shù)戶籍改革意義時(shí)稱，1000萬(wàn)農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村的耕地就由2000萬(wàn)人來(lái)種變成1000萬(wàn)人種，通過(guò)集約化、規(guī)�；�經(jīng)營(yíng)也可增加農(nóng)民收入。

面對(duì)各方爭(zhēng)議，重慶不得不做出厘清。黃奇帆在8月底接受采訪時(shí)表示，重慶戶改，農(nóng)民是用青春、有效的工作、在城里工作的時(shí)間換來(lái)的，沒(méi)有任何其他前提。重慶市政府在9月26日也正式下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)重慶市戶籍制度改革有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確過(guò)渡期結(jié)束后，可繼續(xù)按照依法自愿的原則處置農(nóng)村土地，不強(qiáng)制農(nóng)民退出土地。這個(gè)文件顯然促進(jìn)了農(nóng)民轉(zhuǎn)戶的積極性。據(jù)戶改辦的統(tǒng)計(jì)，到9月中旬時(shí)，重慶有6萬(wàn)多農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶，而截至10月10日17時(shí)，全市已辦理農(nóng)村居民轉(zhuǎn)戶308353人，其中整戶轉(zhuǎn)戶56617戶。

合法與公平存疑問(wèn)

根據(jù)現(xiàn)行的方案，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民的權(quán)益得到了最大保障，但新的問(wèn)題接踵而來(lái)。

1．已轉(zhuǎn)為城市戶籍的居民仍持有農(nóng)村土地的合法性問(wèn)題。西南大學(xué)教授邱道持認(rèn)為，現(xiàn)行的土地法律，對(duì)農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶是否要退出宅基地沒(méi)有明確規(guī)定，關(guān)鍵是承包地的處理。根據(jù)《土地管理法》，農(nóng)村和城市郊區(qū)土地，屬農(nóng)村集體所有。重慶戶改產(chǎn)生的矛盾是，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后，已非集體經(jīng)濟(jì)組織成員，以什么名義繼續(xù)使用土地？

另《中華人民共和國(guó)土地承包經(jīng)營(yíng)法》第二十六規(guī)定，承包期內(nèi)，承包方全家遷入小城鎮(zhèn)落戶的，可保留土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)。而承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的，應(yīng)當(dāng)將承包的耕地和草地交回發(fā)包方。重慶作為直轄市，行政體制只有市、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)三級(jí)。據(jù)了解，重慶已明確以區(qū)、縣的街道辦事處，對(duì)應(yīng)“設(shè)區(qū)的市”，那么遷入?yún)^(qū)、縣街道辦的居民，都在應(yīng)交回承包地的范圍。邱道持認(rèn)為，如果這些農(nóng)民轉(zhuǎn)戶后不交回承包地，就會(huì)存在法律沖突。

不過(guò)重慶戶改辦認(rèn)為，法律對(duì)轉(zhuǎn)戶后何時(shí)退出承包地，并沒(méi)有規(guī)定具體時(shí)間。因此，重慶是在法律框架下進(jìn)行的改革，同時(shí)，作為綜改區(qū)，也已獲準(zhǔn)先行探索。

2．這個(gè)方案還面臨是否公平的疑問(wèn)。西南政法大學(xué)一位教授指出，能轉(zhuǎn)戶的，大都是能力較強(qiáng)的農(nóng)民工，他們享受了城市政策，又繼續(xù)占用土地。而未轉(zhuǎn)戶的農(nóng)村居民，能力弱，卻享受較低政策保障，也未因前者的轉(zhuǎn)戶而受惠，顯然有失公平。另外，還有學(xué)者認(rèn)為，這樣可能會(huì)產(chǎn)生在城鄉(xiāng)之間來(lái)去的特殊身份的群體，而原來(lái)城市居民卻不能下鄉(xiāng)，獲得農(nóng)民那“三件衣服”。學(xué)者擔(dān)心將產(chǎn)生新的矛盾。

重慶市發(fā)改委副主任徐強(qiáng)表示，3年后如何處理，也需要改革逐步深化，但肯定不能強(qiáng)制性退地。著名學(xué)者李昌平認(rèn)為，重慶市民化后的農(nóng)民工，3年后脫掉農(nóng)村的“三件衣服”是沒(méi)錯(cuò)的。關(guān)鍵是要建立一個(gè)公平、合理的土地退出補(bǔ)償。

重慶已就轉(zhuǎn)戶宅基地和基包地的退出補(bǔ)償制定了具體方案，正在征求意見(jiàn)中。前述戶改辦官員認(rèn)為，這場(chǎng)改革實(shí)際是政府逐步推行均等化公共服務(wù)的過(guò)程，并給農(nóng)民一個(gè)適應(yīng)期，農(nóng)民工真正城市化有一個(gè)過(guò)程，與地區(qū)的工業(yè)化、城市化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相一致，不能著急。