一直被人詬病的鐵路壟斷“堅冰”正在消融。鐵道部近日發(fā)布《關(guān)于鼓勵和引導(dǎo)民間資本投資鐵路的實(shí)施意見》，該意見進(jìn)一步明確了民間資本投資鐵路的領(lǐng)域、方式及相關(guān)保障措施。我們認(rèn)為，該意見內(nèi)容與2006年公布的類似法規(guī)相比，表達(dá)出更多鐵道部將民間資本引入鐵路部門的決心，也更具有可實(shí)施性。民間資本的進(jìn)入將會進(jìn)一步倒逼鐵路部門改革，釋放長期被抑制的發(fā)展能量。

鐵路部門迫切需要引入民資

鐵路部門引入民間資本參與鐵路建設(shè)并不是“新鮮事”。早在2005年7月，鐵道部為響應(yīng)政府提出的支持非公有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策精神，就出臺了《關(guān)于鼓勵支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)參與鐵路建設(shè)經(jīng)營的實(shí)施意見》。2006年6月，鐵道部又推出《“十一五”鐵路投融資體制改革推進(jìn)方案》，明確表示鐵路投資要遵循“政府主導(dǎo)、多元化投資、市場化運(yùn)作”的原則。

但幾年的實(shí)踐表明，鐵路部門向民間資本伸出的歡迎之手并沒有引來民間資本的大舉進(jìn)入。究其原因，很大程度上與鐵道部內(nèi)在的引資動力不足有關(guān)，也源于鐵路部門相關(guān)的制度改革沒有跟上。

從當(dāng)前的情況來看，在經(jīng)歷了幾年鐵路建設(shè)的大躍進(jìn)之后，鐵道部自身面臨著非常大的經(jīng)營壓力，引入民間資本的迫切性大大提高。去年下半年，幾大商業(yè)銀行對于鐵道部的貸款集中度已經(jīng)超出紅線，要不是中央政府向商業(yè)銀行下達(dá)給予鐵道部貸款的指令，鐵道部去年四季度將嚴(yán)重缺乏資金繼續(xù)在建項目。

今年以來，鐵道部的壓力更是有增無減。最新公布的數(shù)據(jù)顯示，今年一季度鐵道部凈虧損69.79億元，大大高于去年一季度37.6億元的虧損；鐵道部總負(fù)債為24298億元，負(fù)債率升至60.62%，已超過證券法允許的可發(fā)行債券的負(fù)債水平。這些經(jīng)營壓力使得鐵道部獨(dú)自完成鐵路建設(shè)目標(biāo)心有余而力不足。今年鐵路固定資產(chǎn)投資安排為5000億規(guī)模，但前4月全國鐵路固定資產(chǎn)投資只有895.97億元，同比減少48.3%。未來三年，根據(jù)“十二五”規(guī)劃的要求，我國安排鐵路投資每年都不會少于5000億元，總計超過1.5萬億元。

這些現(xiàn)實(shí)困境使得鐵道部不得不加快鐵路部門向民間資本開放的進(jìn)程。鐵道部今年年初就試圖下放城際鐵路主導(dǎo)權(quán)，以鼓勵各地政府出錢建設(shè)城際鐵路。因此，繼今年國家發(fā)改委召開專門會議要求各部委出臺實(shí)施鼓勵民間資本發(fā)展的細(xì)則后，鐵道部成為率先出臺實(shí)施細(xì)則文件的部委不足為奇。

民資新規(guī)開放度增強(qiáng)

從《意見》的內(nèi)容來看，雖然許多規(guī)定與6年前的有類似之處，但在許多方面還是明顯不同，更體現(xiàn)出鐵道部進(jìn)一步開放民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的決心。

第一，民間資本進(jìn)入鐵路的準(zhǔn)入政策更透明，行政性限制更少�！兑庖姟返谝粭l規(guī)定指出，市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和優(yōu)惠扶持政策要公開透明，對各類投資主體同等對待，對民間資本不單獨(dú)設(shè)置附加條件；并指出要進(jìn)一步減少和規(guī)范鐵路行政審批事項，凡市場機(jī)制能夠有效調(diào)節(jié)的，公民、法人及其他組織能夠自主決定的，可采用事后監(jiān)管和間接管理方式的，一律不再實(shí)行行政審批。這顯然比2006年的相關(guān)規(guī)定更為市場化，更有利于破解過去民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的“玻璃門”現(xiàn)象。

第二，民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的限制更少。2006年的規(guī)定中雖然指出允許非公有資本以合資、合作、聯(lián)營及投資參股等方式，參與鐵路旅客運(yùn)輸經(jīng)營，但也強(qiáng)調(diào)合資組建鐵路客運(yùn)公司，需由國有資本控股。《意見》則沒有該限制性條件，只是強(qiáng)調(diào)要鼓勵民間資本投資參與鐵路客貨運(yùn)輸服務(wù)業(yè)務(wù)，這意味著民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域投資的話語權(quán)更大。

第三，民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域更寬。這次鼓勵民間資本進(jìn)入的領(lǐng)域是全方位的，不僅包括鐵路建設(shè)、運(yùn)輸經(jīng)營及運(yùn)輸裝備制造領(lǐng)域等，還包括鐵路第三方服務(wù)設(shè)施，這是2006年的規(guī)定中所沒有的。鑒于這些第三方鐵路服務(wù)設(shè)施通常把握鐵路建設(shè)與運(yùn)營的標(biāo)準(zhǔn)體系，它們對于民資的開放無疑有利于民間資本從源頭掌握產(chǎn)業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的制高點(diǎn)，從而更便于民間資本大規(guī)模進(jìn)入鐵路建設(shè)和運(yùn)營領(lǐng)域。

第四，民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域的配套政策更完善。《意見》指出，要完善相關(guān)政策措施，按照平等準(zhǔn)入、公平待遇原則，在鐵路市場準(zhǔn)入條件、財務(wù)清算辦法、運(yùn)輸管理、項目審批、接軌許可及公益性運(yùn)輸負(fù)擔(dān)等方面，建立健全相應(yīng)的規(guī)章制度，保護(hù)各類投資者的合法權(quán)益。這些規(guī)定雖然在2006年的規(guī)定中也有所體現(xiàn)，但當(dāng)時附加了限制條件，這就使得相關(guān)配套政策實(shí)施仍受制于鐵道部的集中調(diào)控，政策效果也就具有相當(dāng)?shù)牟淮_定性，民間資本的權(quán)益也容易受到侵害。

倒逼鐵路部門改革

盡管新規(guī)有利于促進(jìn)民間資本進(jìn)入鐵路領(lǐng)域投資，但在當(dāng)前鐵道部更深層次的改革沒有大規(guī)模開展的情況下，《意見》難以短期得到真正落實(shí)，會在多方面制約民間資本投資鐵路部門的熱情。

例如，現(xiàn)在除了煤運(yùn)專線以外，鐵路領(lǐng)域可以盈利的項目較少，主要原因在于國家出于鐵路要承擔(dān)很多公益性運(yùn)輸?shù)男枰�，對于鐵路的價格嚴(yán)格控制，這在當(dāng)前各類運(yùn)輸成本都處于上漲階段時，顯然不利于民資進(jìn)入鐵路運(yùn)輸部門。此外，鐵路是統(tǒng)一調(diào)度指揮，這意味著民間資本并沒有自由支配運(yùn)輸?shù)臋?quán)利，運(yùn)輸權(quán)利的受限顯然增大了民間資本的投資風(fēng)險。在現(xiàn)有鐵路政企合一還沒有完全分開的情況下，鐵路收益分配模式是由鐵道部統(tǒng)收統(tǒng)支統(tǒng)分清算模式?jīng)Q定的，以便于鐵道部利用盈利豐厚的路段補(bǔ)貼部分不賺錢的路段，但在鐵路部門對于民間資本放開后，民資很可能擔(dān)心清算過程中利益受到侵害。

因此，如果不改變鐵道部門政企合一的體制以及不適應(yīng)市場的計劃管理機(jī)制，《意見》的有效落實(shí)很可能再次落空。幸運(yùn)的是，中央高層督促鐵道部加快改革的決心加大，改革也正在加快推進(jìn)。

去年6月，鐵道部出臺了《關(guān)于加快轉(zhuǎn)變鐵路發(fā)展方式確立國家鐵路運(yùn)輸企業(yè)市場主體地位的改革推進(jìn)方案》，將鐵道部職責(zé)與各鐵路局及各專業(yè)公司的職責(zé)進(jìn)行了更為明確的劃分。從今年1月開始，在鐵路內(nèi)部實(shí)現(xiàn)政企職能分開。今年3月，鐵道部要求將廣深港、滬昆鐵路等主要快速鐵路線原本由地方鐵路局持有的股權(quán)，全部移交給鐵道部旗下唯一的全國鐵路投資企業(yè)——中鐵投，以實(shí)現(xiàn)鐵路投資建設(shè)與運(yùn)營的分離。今年鐵道部表示還要繼續(xù)實(shí)施政企分離的改革，切實(shí)把鐵道部的職能落實(shí)到位，更為綜合的鐵路體制改革方案也正在鐵道部、發(fā)改委、財政部等部委的主導(dǎo)下加快進(jìn)行。

當(dāng)然，更大規(guī)模的改革還將隨著2013年新政府的上任開展。比如，鐵道部很有可能并入交通部，負(fù)責(zé)行業(yè)政策的制定和監(jiān)管。鐵道部的經(jīng)營職能也將剝離給若干個企業(yè)，如擔(dān)任全國運(yùn)輸職能的鐵路運(yùn)輸總公司，負(fù)責(zé)鐵路建設(shè)的建設(shè)總公司等。政府在厘清鐵路公益性與盈利性部分的基礎(chǔ)上，將給予這些公司公益性補(bǔ)貼，允許它們在運(yùn)價等方面自由競爭。鐵道部的資金清算和調(diào)度指揮也可能轉(zhuǎn)移給第三方事業(yè)或企業(yè)單位，以更公正透明的方式分配鐵路企業(yè)收益。

雖然鑒于鐵路改革的復(fù)雜性，這些改革措施的實(shí)施需要經(jīng)歷較長過程。以國外經(jīng)驗(yàn)來看，普遍在10年左右。但它們良好預(yù)期將會有助于增強(qiáng)民間資本投資鐵路部門的信心，民間資本的進(jìn)入也將進(jìn)一步倒逼鐵路部門的改革，釋放發(fā)展能量。民資和國資互動，有助于我國盡早建立高效、市場化的鐵路部門。這樣一個部門也將在降低國內(nèi)物流成本、支撐國內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移及發(fā)展低碳經(jīng)濟(jì)方面發(fā)揮十分重要的推進(jìn)作用。