鑒于財政支出節(jié)奏較慢，預(yù)計2021年有望延續(xù)2020年的財政節(jié)支特征，節(jié)支資金有望超過5000億元，加總超收的6000億元，整體預(yù)估2021年財政超收節(jié)支規(guī)模有望超過萬億。

2021年，財政政策的財政后置特征明顯，降杠桿、防風(fēng)險、保持財政定力成為貫穿全年的主基調(diào)。2022年，外部環(huán)境更趨復(fù)雜嚴(yán)峻，國內(nèi)經(jīng)濟恢復(fù)仍然不穩(wěn)固、不均衡，對中國經(jīng)濟的支持更多將有賴于靠財政政策發(fā)力，2022年財政政策有望更為積極以托底經(jīng)濟，節(jié)奏前置，主要表現(xiàn)為支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)性減稅。

一、2021年“超收節(jié)支”有望破萬億

2021年1-10月份，全國一般公共預(yù)算收入181526億元，同比增長14.5%，增幅環(huán)比收窄1.8個百分點，兩年平均增速7.0%。從單月來看，10月全國一般公共預(yù)算收入為17506億元，環(huán)比增加3574億元，同比增速-0.14%，相比9月的-2.1%有所回升。排除基數(shù)效應(yīng)后的10月公共財政收入兩年平均增速1.4%，增速環(huán)比上行0.2個百分點。10月財政收入增速在下半年持續(xù)下滑后首次反彈，但是仍然處于較低水平，反映了經(jīng)濟雖有所改善，穩(wěn)增長壓力卻仍然存在。

前期經(jīng)濟景氣和保市場主體政策有效呵護(hù)了稅源和稅基，企業(yè)盈利和居民收入的修復(fù)帶動了稅收的積極增長，疊加年內(nèi)7000億制度性減稅顯著低于2020年2.6萬億減稅降費規(guī)模，共同促使今年上半年財政收入大幅領(lǐng)先時序進(jìn)度。但7月以來受基期因素和經(jīng)濟下行影響，增速逐漸放緩。從年內(nèi)的財政收入數(shù)據(jù)來看，全年財政支出預(yù)算完成度較高，截至10月末，財政支出預(yù)算完成已經(jīng)達(dá)到91.8%，領(lǐng)先于時序進(jìn)度8.5個百分點，為近年同期最高值，較去年同期提高3.9個百分點，較2019年提高4.7個百分點，全年完成度達(dá)標(biāo)無虞。預(yù)計2021年全國財政收入有望突破20萬億，延續(xù)2020年的超收特征，規(guī)�；�?qū)⒊�過6000億。

1-10月份，全國一般公共預(yù)算支出193961億元，同比增長2.4%，增幅環(huán)比擴大0.1個百分點，兩年平均增速1.2%。從單月看，10月一般公共預(yù)算支出同比增速2.9%，相比9月的-5.3%顯著回升，兩年平均增速10.7%，遠(yuǎn)高于9月的-3.2%。10月支出單月預(yù)計應(yīng)為年內(nèi)最強月份，一是同比增速由9月的-5.3%顯著回升至2.9%，兩年平均增速也由前期的-3.2%大幅回升至10.7%；二是從支出進(jìn)度視角來看，10月支出占比達(dá)5.9%，也高于2017-2020年同期水平。

從支出節(jié)奏看，前個10月完成財政預(yù)算支出進(jìn)度的77.5%，整體仍慢于時序進(jìn)度5.8個百分點。下半年財政重點關(guān)注“三保”支出和防風(fēng)險，對增長支撐相對有限，1-10月教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康支出分別增長4.8%、3.4%、2.3%。與之相對的是，與經(jīng)濟增長較為相關(guān)的預(yù)算內(nèi)基建支出依舊相對較慢，1-10月城鄉(xiāng)社區(qū)、農(nóng)林水和交通運輸同比增速為-0.9%、-6%和-4.4%，仍為負(fù)值，側(cè)面印證支出緩慢。鑒于財政支出節(jié)奏較慢，預(yù)計2021年有望延續(xù)2020年的財政節(jié)支特征，節(jié)支資金有望超過5000億，加總超收的6000億元，整體預(yù)估2021年財政超收節(jié)支規(guī)模有望超過萬億，超收節(jié)支資金可結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余至2022年使用。

財政赤字方面，1-10月廣義公共財政收支赤字23131億元，而1-9月赤字規(guī)模25628億元，規(guī)模環(huán)比收窄2397億元。1-10月狹義公共財政收支赤字12435億元，赤字規(guī)模環(huán)比收窄2838億元，去年同期為赤字30906億元，同比大幅改善。1-10月全國政府性基金收入67459億元，同比增長7.7%；支出規(guī)模78155億元，同比下降8.7%；政府性基金收支赤字10696億元，赤字規(guī)模環(huán)比增加341億元。

二、2021年財政后置特征明顯

2021年財政政策的主要特征表現(xiàn)為財政后置。2021年財政收入端呈現(xiàn)前慢后快的節(jié)奏，上半年新增專項債進(jìn)度僅28%，遠(yuǎn)低于2019年的64%和2020年的59%。財政支出也呈現(xiàn)一定的后置現(xiàn)象，上半年財政支出同比增長僅4.5%，兩年平均增長率只有-0.8%。三季度起，專項債發(fā)行和財政支出節(jié)奏有不同程度加快。

財政節(jié)奏的延后與上半年進(jìn)一步嚴(yán)明財政紀(jì)律有關(guān)。4月21日，財政部召開2021年一季度財政收支情況網(wǎng)上新聞發(fā)布會，會議提出“加強專項債券管理，基于預(yù)算一體化管理系統(tǒng)，通過信息化手段對專項債券發(fā)行使用實行穿透式監(jiān)管”。地方隱性債務(wù)監(jiān)管的推進(jìn)也帶來一定影響。

財政節(jié)奏后置對2021年經(jīng)濟的影響主要有兩方面。一方面，影響實體走勢，財政后置導(dǎo)致建筑產(chǎn)業(yè)鏈表現(xiàn)較預(yù)期偏弱，內(nèi)需從二季度開始逐步放緩。另一方面，財政后置影響了流動性。本來由財政投放、建筑產(chǎn)業(yè)鏈驅(qū)動信用派生的貨幣停留在銀行體系，導(dǎo)致狹義流動性整體偏寬，高風(fēng)險偏好下，利率在PPI上行階段就出現(xiàn)搶跑式下行；四季度財政投放加快，反過來又帶來利率的超基本面上行沖擊。

三、2022年有望前置發(fā)力

跨周期調(diào)節(jié)基調(diào)之下，預(yù)計今年年底前的“財政后置”和2022初的“財政前置”將成為今明兩年的核心邏輯。從長期來看，過往的逆周期調(diào)節(jié)對中國經(jīng)濟增長的邊際拉動效用降低，且不可避免催生經(jīng)濟系統(tǒng)中的風(fēng)險因素，跨周期調(diào)節(jié)則不拘泥于年度內(nèi)的時空背景，可以將政策力度和效果平滑至更長的時間維度，著眼于長期均衡的經(jīng)濟增長，因此“十四五”期間的財政政策將延續(xù)這一政策特征，預(yù)計將在今年底明年初集中發(fā)力，托底下行區(qū)間的經(jīng)濟增速。7月30日召開的政治局會議要求，合理把握預(yù)算內(nèi)投資和地方政府債券發(fā)行進(jìn)度,推動今年底明年初形成實物工作量，“債在今年，投在明年”反映出2021年財政實際投資后傾，2022年財政前置窗口打開。

現(xiàn)階段，中國經(jīng)濟的下行壓力加大，2022年財政穩(wěn)增長的訴求有所增加，預(yù)計2022年財政政策有望積極發(fā)力，赤字率或在3%左右（2021年為3.2%），赤字規(guī)模約3.5萬億左右，雖然赤字率有所降低，但考慮到今年未使用完畢的專項債將結(jié)轉(zhuǎn)至明年初使用，財政支出仍將可觀。我們預(yù)計，2022年財政發(fā)力將主要體現(xiàn)為支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化和結(jié)構(gòu)性減稅，“十四五”重大項目新開工、綠色能源基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及支撐居民消費，或均將成為財政支出重點。鑒于就小微企業(yè)經(jīng)營受到大宗品和運費等多重成本上漲的沖擊，財政有望進(jìn)一步加大對小微企業(yè)、制造業(yè)的減稅降費力度，緩解疫情和能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型下帶來的不均衡沖擊。

11月5日，國家稅務(wù)總局稱今年前三季度全國新增減稅降費9101億元，該數(shù)字大超此前財政部“全年預(yù)計超過7000億元”的預(yù)測。10月20日以來，管理層一個月內(nèi)5次提及研究新的減稅降費政策，2022年減稅降費規(guī)模值得期待。

重大工程加快落實與建設(shè)項目扎實儲備助力專項債項目提質(zhì)增效。近年專項債拉動基建不及預(yù)期的一大原因是項目質(zhì)量堪憂，而明年項目端有兩大積極信號，有望邊際提升項目質(zhì)量：一方面，“十四五”重大工程項目加快落實。今年8月以來，發(fā)改委反復(fù)強調(diào)發(fā)揮好“十四五”規(guī)劃綱要102項重大工程的牽引帶動作用，加快將102項重大工程落實到具體的項目。另一方面是，專項債項目儲備更扎實。今年8月份發(fā)改委即要求地方在10月底前上報2022年首批專項債項目，較往年提前了近兩個月。

今年以來，專項債監(jiān)管全面趨嚴(yán)，預(yù)計也將提升2022年專項債項目上報質(zhì)量。如財政部6月在《地方政府專項債券項目資金績效管理辦法》中指出“對專項債券項目實行穿透式監(jiān)管”。11月發(fā)布《地方政府專項債券用途調(diào)整操作指引》，強調(diào)專項債券資金使用應(yīng)堅持以不調(diào)整為常態(tài)、調(diào)整為例外，嚴(yán)禁擅自隨意調(diào)整專項債券用途，進(jìn)一步完善專項債合規(guī)性。