五部委地方債聯(lián)席會(huì)議運(yùn)作曝光銀監(jiān)會(huì)擬設(shè)地方舉債規(guī)模上限

中國(guó)部分城市債務(wù)高達(dá)千億元不能上屆債務(wù)下屆還

全國(guó)債務(wù)審計(jì)已進(jìn)入收官階段重點(diǎn)聚焦地方政府

“耿彥波”式煩惱可能會(huì)越來(lái)越多。雖然在現(xiàn)有財(cái)政紀(jì)律下，這位前山西大同市長(zhǎng)和他的各級(jí)同僚，都要在政府投資中實(shí)行集體決策，但在政府性債務(wù)背景下，“挖城市長(zhǎng)”的輿論效應(yīng)仍愈發(fā)顯著。與20年前民眾關(guān)心基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)帶來(lái)的便利不同，現(xiàn)在，持有負(fù)債意識(shí)的居民越來(lái)越多。

今年下半年以來(lái)，湖南、安徽、廈門(mén)等地陸續(xù)出臺(tái)債務(wù)管理辦法，將政府債務(wù)的舉借、使用、償還納入黨政領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍。湖南省明確提出，對(duì)政府過(guò)度負(fù)債的行為，要追究相關(guān)地方政府和當(dāng)事人的責(zé)任。

隨著干部流動(dòng)常態(tài)化，一屆地方政府任期內(nèi)有可能經(jīng)歷多位主政者。本報(bào)記者采訪(fǎng)顯示，幾乎沒(méi)有地方能就這些官員的舉債行為進(jìn)行詳盡的評(píng)估。于是，正常的城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)與“換屆經(jīng)濟(jì)學(xué)”交織在一起，主政者的壓力更需要用準(zhǔn)確的債務(wù)信息予以化解�！度嗣袢�?qǐng)?bào)》近日甚至刊文指出，欠債越多的地方，官員提拔得越快。多地出臺(tái)措施，欲強(qiáng)化對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的舉債約束，被寄予厚望。

橫亙?cè)谶@一改革路上的難題是：兩年前，中辦和國(guó)辦出臺(tái)過(guò)類(lèi)似規(guī)定，但是收效甚微；經(jīng)責(zé)債務(wù)審計(jì)的操作細(xì)則并未出臺(tái)。從公開(kāi)信息來(lái)看，目前尚無(wú)地方政府因過(guò)度負(fù)債而被處罰的先例。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道多方調(diào)查了解到，經(jīng)責(zé)債務(wù)審計(jì)若要“還離任者清白，給接任者明白”，既要調(diào)整對(duì)地方政府黨政領(lǐng)導(dǎo)人的考核方式，更重要的是完善經(jīng)責(zé)債務(wù)審計(jì)的制度設(shè)計(jì)。

經(jīng)責(zé)債務(wù)審計(jì)處于邊緣

經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)肇始于上世紀(jì)80年代對(duì)國(guó)有企業(yè)廠(chǎng)長(zhǎng)(經(jīng)理)的離任審計(jì)，后被引入行政單位，是黨管干部的一項(xiàng)措施。

西南財(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院碩士生導(dǎo)師李江濤指出，現(xiàn)在對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的經(jīng)責(zé)審計(jì)主要考核經(jīng)濟(jì)情況(如GDP)，就像當(dāng)初對(duì)廠(chǎng)長(zhǎng)經(jīng)理審計(jì)時(shí)只注重利潤(rùn)指標(biāo)一樣，忽視了其他指標(biāo)，比如債務(wù)。

2010年，中辦和國(guó)辦聯(lián)合頒布《黨政主要領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)責(zé)審計(jì)規(guī)定》，首次將“政府債務(wù)的舉借、管理和使用情況”一項(xiàng)納入對(duì)地方各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)責(zé)審計(jì)的范圍。但這并未改變經(jīng)責(zé)審計(jì)中政府債務(wù)審計(jì)處于邊緣甚至被忽視的地位。

“雖然兩辦頒布了相關(guān)規(guī)定，但是和操作中對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部離任時(shí)的債務(wù)審計(jì)和規(guī)定還是有差距的，而且究竟該怎么開(kāi)展離任時(shí)的債務(wù)審計(jì)，也沒(méi)有明文規(guī)范�！蔽髂县�(cái)經(jīng)大學(xué)會(huì)計(jì)學(xué)院教授、審計(jì)署經(jīng)責(zé)審計(jì)課題組負(fù)責(zé)人蔡春對(duì)本報(bào)記者表示。

“有的時(shí)候，債務(wù)情況的變化很少甚至不會(huì)寫(xiě)入經(jīng)濟(jì)責(zé)任報(bào)告�！比A南某市審計(jì)局人士對(duì)本報(bào)記者坦言，“因?yàn)檎�府機(jī)關(guān)報(bào)表體制是現(xiàn)收現(xiàn)付制，經(jīng)責(zé)審計(jì)主要從財(cái)政資金審計(jì)入手，延伸至資金的去向、使用各方面，舉債資金并非財(cái)政資金，所以審計(jì)也就不會(huì)把債務(wù)作為重點(diǎn)加以披露�！�

此外，由于受人力、時(shí)間等審計(jì)資源因素的制約，加之中國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部異地交流異常頻繁，經(jīng)濟(jì)責(zé)任往往很難對(duì)一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)全部時(shí)間范圍進(jìn)行一次性的完整審計(jì)。

“經(jīng)責(zé)審計(jì)雖然范圍很廣，但是實(shí)務(wù)審計(jì)中審計(jì)機(jī)關(guān)關(guān)注更多的是重大經(jīng)濟(jì)決策的程序和效果、政府投資工程的實(shí)施等情況。債權(quán)債務(wù)審計(jì)現(xiàn)在也會(huì)納入經(jīng)責(zé)審計(jì)的內(nèi)容，但一般不會(huì)是審計(jì)的重點(diǎn)。”東部某省審計(jì)廳人士對(duì)本報(bào)記者表示。

抽樣審計(jì)舉債大戶(hù)

近年來(lái)，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)引發(fā)空前關(guān)注，有學(xué)者直斥地方政府只借錢(qián)不還錢(qián)，坊間亦廣泛流傳著“上屆政府舉債，下屆政府償還”的言論。一些見(jiàn)諸媒體的報(bào)道曾披露，部分高債務(wù)地區(qū)的黨政主要領(lǐng)導(dǎo)人的工作調(diào)動(dòng)甚至引發(fā)群體性事件，因而兩屆政府交接之時(shí)的離任審計(jì)就顯得至關(guān)重要。

一些地方開(kāi)始行動(dòng)起來(lái)。“2011年審計(jì)署開(kāi)展債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)后債務(wù)有增無(wú)減，又有些違規(guī)操作，所以我們將債務(wù)審計(jì)納入經(jīng)責(zé)審計(jì)�！睆B門(mén)市有關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)本報(bào)記者表示。

由于缺乏對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)人經(jīng)責(zé)審計(jì)的細(xì)則，地方審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)方式迥異。

“由于人手不足，離任審計(jì)的時(shí)候，我們更多是利用債務(wù)專(zhuān)項(xiàng)審計(jì)的結(jié)果，將其寫(xiě)入黨政領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)責(zé)審計(jì)報(bào)告�！鼻笆鲐�(fù)責(zé)人說(shuō)。

前述審計(jì)廳人士則介紹，作為經(jīng)責(zé)審計(jì)內(nèi)容的債權(quán)債務(wù)審計(jì)，該省根據(jù)重要性原則，著重關(guān)注地方舉債大戶(hù)的風(fēng)險(xiǎn)，是一個(gè)抽樣審計(jì)�！安豢赡軐⒚恳还P債務(wù)都納入黨政領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)責(zé)審計(jì)的債務(wù)審計(jì)之中�！彼�說(shuō)。

前述審計(jì)廳人士介紹，只要政府領(lǐng)導(dǎo)人在法律法規(guī)的范圍之內(nèi)舉債，審計(jì)是認(rèn)可的。如果債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高，審計(jì)人員會(huì)在報(bào)告中提出建議，提醒地方地方政府注意債務(wù)規(guī)模，但是這一建議并沒(méi)有強(qiáng)制性。從目前來(lái)看，尚無(wú)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)人因?yàn)閭鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)高而承擔(dān)責(zé)任的案例。

“實(shí)務(wù)審計(jì)的時(shí)候，即使發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人任職期間有過(guò)度舉債的行為，并不能說(shuō)明其中存在問(wèn)題，除非存在違規(guī)舉債，比如夸大抵押資產(chǎn)價(jià)值、財(cái)政資金違規(guī)擔(dān)保舉債�！鼻笆鰧徲�(jì)廳人士補(bǔ)充道。

長(zhǎng)期以來(lái)，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的經(jīng)責(zé)審計(jì)的主要內(nèi)容一直是財(cái)政收支的真實(shí)、合法及其效益，這方面的審計(jì)有法可依、有規(guī)可循，地方政府、人大通過(guò)的發(fā)展規(guī)劃、財(cái)政預(yù)決算報(bào)告就是其中的一個(gè)依據(jù)，但是黨政領(lǐng)導(dǎo)人的舉債合不合適則缺少標(biāo)準(zhǔn)。

蔡春建議，可以將地方政府的舉債計(jì)劃列入政府發(fā)展規(guī)劃綱要或者政府財(cái)政預(yù)算，并報(bào)同級(jí)人大通過(guò)。這樣既可以適當(dāng)控制債務(wù)規(guī)模，經(jīng)責(zé)審計(jì)時(shí)也就有了依據(jù)。

“在制度完善的情況下，審計(jì)會(huì)跟進(jìn)，會(huì)發(fā)現(xiàn)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的舉債是不是有計(jì)劃、有依據(jù)，這樣的經(jīng)責(zé)審計(jì)更有效用�，F(xiàn)在的經(jīng)責(zé)審計(jì)只能是調(diào)查了解黨政領(lǐng)導(dǎo)人的舉債情況，舉債規(guī)模合不合適并沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)來(lái)評(píng)價(jià)�！辈檀赫f(shuō)。

相較而言，湖南的債務(wù)管理辦法更進(jìn)一步。該省提出要限制市縣年度新增債務(wù)額度。如是，經(jīng)責(zé)審計(jì)時(shí)可將其作為合不合適的參照。

審計(jì)報(bào)告亟待公開(kāi)

一般認(rèn)為，其實(shí)離任審計(jì)原應(yīng)作為調(diào)動(dòng)官員的依據(jù)。但在實(shí)踐中，往往是“先調(diào)任，后審計(jì)”。因此，離任審計(jì)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任的評(píng)價(jià)就大打折扣，對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)人的過(guò)度舉債行為幾乎不存在約束作用。

今年2月，大同市市長(zhǎng)耿彥波調(diào)任太原代市長(zhǎng)。這次調(diào)任甚至引發(fā)部分大同市民春節(jié)期間上街挽留。據(jù)媒體報(bào)道，當(dāng)?shù)匾恍┚用裼绕涫遣糠珠_(kāi)發(fā)商擔(dān)心后一任領(lǐng)導(dǎo)能否切實(shí)履行前一任主政時(shí)的征地、拆遷、安置承諾，也不知道政府到底有多少家底，究竟欠了多少債務(wù)。

數(shù)據(jù)顯示，“造城市長(zhǎng)”耿彥波主政大同期間，大同市主要城投公司大同市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資有限責(zé)任公司的資產(chǎn)負(fù)債率由2008年末的81.82%增長(zhǎng)至2012年末的85.34%，同期剛性債務(wù)余額由25.93億增長(zhǎng)至96.62億元。隨著組織部門(mén)的一紙調(diào)令，耿彥波離開(kāi)大同，上任太原。

“離任審計(jì)的時(shí)候，領(lǐng)導(dǎo)干部已經(jīng)離任，過(guò)度舉債都已經(jīng)成為既定事實(shí)。任中審計(jì)可能會(huì)好一點(diǎn)，如果任中舉債過(guò)多，我們?cè)趯?xiě)審計(jì)報(bào)告的時(shí)候做出風(fēng)險(xiǎn)提示，建議控制一下債務(wù)規(guī)模�！鼻笆鲐�(fù)責(zé)人對(duì)本報(bào)記者稱(chēng)。

前述兩辦規(guī)定指出，根據(jù)干部管理監(jiān)督的需要，可以在領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間進(jìn)行任中經(jīng)責(zé)審計(jì)，也可以在領(lǐng)導(dǎo)干部不再擔(dān)任所任職務(wù)時(shí)進(jìn)行離任經(jīng)責(zé)審計(jì)。

近年來(lái)，擴(kuò)大任中審計(jì)是經(jīng)責(zé)審計(jì)的一個(gè)趨勢(shì)。山東省審計(jì)廳披露，該省在2009年時(shí)廳級(jí)干部任中審計(jì)的比例已經(jīng)達(dá)到三分之一，縣處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的任中審計(jì)超過(guò)一半。

但是官方鮮有公開(kāi)黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)人的離任審計(jì)報(bào)告，這也與兩辦規(guī)定的內(nèi)容不符：審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)施經(jīng)責(zé)審計(jì)，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行審計(jì)公示。

“對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約最好的方式就是公開(kāi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任的審計(jì)結(jié)果，現(xiàn)在審計(jì)結(jié)果資料相關(guān)部門(mén)是有的，但是對(duì)官員的經(jīng)責(zé)審計(jì)還是沒(méi)有公開(kāi)。”蔡春說(shuō)。