市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，當(dāng)目前經(jīng)濟(jì)體制改革和政治體制改革處于兩難局面，法治將發(fā)揮什么樣的作用？《第一財(cái)經(jīng)（微博)日?qǐng)?bào)》專訪了中國(guó)社科院法學(xué)研究所研究員、憲法行政法研究室主任周漢華，一窺“法學(xué)人眼中的法治市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)”。

法治不完善導(dǎo)致政府權(quán)力過(guò)大

第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)：目前我國(guó)改革所面臨的問(wèn)題和機(jī)遇何在？

周漢華：目前的最大問(wèn)題在于，經(jīng)濟(jì)體制改革與政治體制改革的兩難困境。不管是大改還是小改都存在風(fēng)險(xiǎn)，大改邁不出腳步，小改無(wú)助改革。這時(shí)候引入法治變量是必經(jīng)之路。擺脫經(jīng)濟(jì)與政治相互咬合的困境，構(gòu)建“市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)—法治—民主政治”的有序發(fā)展態(tài)勢(shì)。法治將發(fā)揮獨(dú)一無(wú)二的作用。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與民主政治，法治有能力挑起兩頭。

日?qǐng)?bào)：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治的關(guān)系是什么？市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為何要強(qiáng)調(diào)法治？

周漢華：市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本質(zhì)上是法治經(jīng)濟(jì)，需要確立法律的最高權(quán)威與法律的平等保護(hù)等基本法律原則。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要法治，這也是經(jīng)濟(jì)學(xué)家越來(lái)越關(guān)注法治這一現(xiàn)象背后的原因。

沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)家可以在法治長(zhǎng)期缺乏的情況下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。從歷史發(fā)展過(guò)程來(lái)看，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治的出現(xiàn)并不完全同步，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治的演化路徑一般有兩類：一是法治先行，以英國(guó)為代表的西歐等國(guó)家，其法治發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)早于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的確立，這得益于早期歐洲權(quán)力分立的社會(huì)結(jié)構(gòu)。還有香港和新加坡，先引入西方的法律制度，再進(jìn)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)。二是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)先行、法治跟隨的模式。如蘇聯(lián)、東歐國(guó)家為典型的一些轉(zhuǎn)軌國(guó)家，都采用了完全不同的休克療法，以全盤(pán)私有化為標(biāo)志，先全盤(pán)引入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度，再確立法治權(quán)威。

法治先行往往是一條普遍的成功經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)沒(méi)有采用法治先行的發(fā)展模式，如果法治建設(shè)不能跟上，這種模式蘊(yùn)含著經(jīng)濟(jì)發(fā)展停滯甚至倒退的風(fēng)險(xiǎn)。

日?qǐng)?bào)：法治落后于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展會(huì)帶來(lái)什么問(wèn)題？

周漢華：從我國(guó)現(xiàn)實(shí)來(lái)看，法治不完善帶來(lái)的最主要問(wèn)題有三個(gè)，一是法律制度尚不夠完善，主體不同權(quán)、權(quán)利不平等，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到限制；二是政府權(quán)力過(guò)大，政府與市場(chǎng)邊界模糊，制約了市場(chǎng)配置資源作用的發(fā)揮；三是對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)不力，市場(chǎng)主體缺乏穩(wěn)定的安全預(yù)期。

行政審批改革要從粗放向精細(xì)轉(zhuǎn)變

日?qǐng)?bào)：法治建設(shè)滯后已經(jīng)成為制約我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸，針對(duì)這一現(xiàn)狀，有何基本可行的建議？

周漢華：法治建設(shè)應(yīng)該是“一攬子”的建設(shè)，涉及的范圍廣，但是又要有重點(diǎn)，不要面面俱到，我稱之為“最小一攬子”，現(xiàn)在法治政府的“最小一攬子”在哪兒也是很多法學(xué)人思考的問(wèn)題。我們提出了三個(gè)層面的建議：一是在立法層面的制度完善。二是推動(dòng)政府機(jī)構(gòu)改革，完善行政執(zhí)法機(jī)制，理順政府與市場(chǎng)的關(guān)系。三是深化司法體制改革，為法治的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)順利進(jìn)行提供司法保障。

日?qǐng)?bào)：對(duì)于立法層面的制度完善，哪些方面又是“最小一攬子”呢？

周漢華：應(yīng)該落實(shí)權(quán)利的平等保護(hù)原則；切實(shí)保護(hù)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，嚴(yán)格適用法律保留原則，以提升市場(chǎng)主體的安全與穩(wěn)定預(yù)期；清理現(xiàn)有法律和相關(guān)政策文件，促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)；完善權(quán)利保護(hù)的程序規(guī)定，建立以司法救濟(jì)為核心的權(quán)利保護(hù)機(jī)制。

日?qǐng)?bào)：你提到要理順與政府有關(guān)的三大基本關(guān)系，是哪三大關(guān)系？

周漢華：一是“政府、市場(chǎng)、企業(yè)”的關(guān)系，核心是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，改革的基本方向是“放權(quán)”，讓市場(chǎng)調(diào)節(jié)企業(yè)行為。明確政府行為邊界，凡是市場(chǎng)能夠做到的，就盡量讓市場(chǎng)去做。二是“政府、社會(huì)、國(guó)民”的關(guān)系，核心是民主法治，改革的基本方向是“讓權(quán)”，向社會(huì)“讓權(quán)”。凡是國(guó)民自己能夠做的，就應(yīng)當(dāng)由人民自己做主，由國(guó)民自己通過(guò)努力去實(shí)現(xiàn)；國(guó)民自己做不了的、做不好的，應(yīng)由社會(huì)進(jìn)行協(xié)調(diào)；只有社會(huì)解決不了，或解決不好的，才由政府施以援手。三是“中央（政府）、部門(mén)、地方（政府）”的關(guān)系，核心是地方自治，改革的基本方向是“分權(quán)”，向地方“分權(quán)”。

日?qǐng)?bào)：分權(quán)與放權(quán)也與正在進(jìn)行的簡(jiǎn)政放權(quán)、行政審批制度改革密切相關(guān)？

周漢華：行政審批制度改革其實(shí)涉及兩方面工作：存量審批項(xiàng)目的廢止與調(diào)整，后續(xù)增量審批項(xiàng)目管理。目前來(lái)看主要改革在前者。但現(xiàn)有改革也需要從“批發(fā)”向“零售”、從“基于數(shù)字”向“基于體驗(yàn)”、從“粗放”向“精細(xì)”的轉(zhuǎn)變。對(duì)于后者，要實(shí)現(xiàn)合法與合理、事后改革方式與事前控制機(jī)制、任務(wù)的重要性與推進(jìn)機(jī)制的統(tǒng)一，逐步實(shí)現(xiàn)行政審批制度改革從事后解決向事前控制的轉(zhuǎn)變，有必要建立專門(mén)的改革推進(jìn)機(jī)構(gòu)。

日?qǐng)?bào)：法治政府建設(shè)的目標(biāo)應(yīng)該包括哪些要素？

周漢華：第一是樹(shù)立法的權(quán)威。法必須要有最高權(quán)威；其次是公正：法治要體現(xiàn)公平正義，這也是法的價(jià)值要求；再次是建立開(kāi)放的法律制度與體系，法律不能與社會(huì)發(fā)展脫節(jié)。

徹底解決司法地方化方案障礙更多

日?qǐng)?bào):對(duì)于解決司法地方化問(wèn)題，你提出了三種不同方案？

周漢華：三種方案根據(jù)“手術(shù)大小”劃分：大方案，徹底分離司法管轄區(qū)域與行政區(qū)域，實(shí)行人民法院系統(tǒng)的垂直管理，各級(jí)人民法院法官均由中央政府任命。這種方案的好處是可以徹底解決司法地方化問(wèn)題，保證司法的集中統(tǒng)一。但“大改”所面臨的障礙也相對(duì)更多，一是需要修改現(xiàn)行憲法和人民法院組織法，來(lái)自各方面的阻力會(huì)很大；二是全國(guó)二十多萬(wàn)法官全部集中由中央管理，難度很大；三是垂直管理并不完全符合司法權(quán)的特性，也與我國(guó)分級(jí)管理的宏觀管理現(xiàn)狀有較大出入。

中方案，采用半垂直管理體制，下級(jí)法院法官由上一級(jí)人大任命，并向上一級(jí)人大負(fù)責(zé)，以擺脫地方政府對(duì)司法過(guò)程的干預(yù)。這種方案的好處是既具有可操作性，也有實(shí)質(zhì)性改革內(nèi)容。這一方案需要修改憲法和人民法院組織法，這是面臨的主要問(wèn)題。

小方案，在維持現(xiàn)有司法體制不變的前提下，通過(guò)提高審判級(jí)別、上級(jí)法院派出巡回法庭、異地管轄、當(dāng)事人選擇受案法院等方式，擺脫地方政府對(duì)司法過(guò)程的干預(yù)。這種方案的好處是不觸動(dòng)現(xiàn)行體制，可操作性比較強(qiáng)，人民法院已經(jīng)開(kāi)展某些方面的改革探索，積累了一些有益經(jīng)驗(yàn)。面臨的障礙是改革的力度有限，改革探索的多樣性可能會(huì)影響方案的執(zhí)行力度，也很難從根本上解決地方政府干預(yù)司法的問(wèn)題。