【主持人】十八屆三中全會即將召開,中國社會將迎來一系列重大改革,其中,與城鎮(zhèn)化密切相關(guān)的戶籍改革當屬重點,因為“一頭連著土地、一頭連著福利”。戶籍改革涉及面廣,但進展緩慢,目前仍停留在地方有限試點的層面。三中全會之后,戶籍制度將如何改革?能否徹底打破“城鄉(xiāng)二元”結(jié)構(gòu)?帶著這些問題,我們采訪了中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林。

【解說】遲福林曾率先提出政府轉(zhuǎn)型、基本公共服務(wù)均等化、以轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為主線推進“十二五”改革等多項改革政策主張。他一直關(guān)注農(nóng)民問題,呼吁把土地權(quán)益還給農(nóng)民。遲福林還曾獲孫冶方經(jīng)濟科學論文獎等。

中國的戶籍制度建立于1958年,不僅是一種社會管理工具,還與多項城市獨有的社會福利相捆綁。隨著改革開放帶來的人口大規(guī)模流動,戶籍本身的社會管理功能已經(jīng)大為弱化。以人口流動規(guī)模最大的廣東省為例,2011年有2675萬外來人口。地級市東莞非戶籍人口為638萬,戶籍和非戶籍人口之比達1:3.5.2010年起,廣東對外來人口開辟了積分落戶政策,但學歷、職稱等分數(shù)極高,農(nóng)民工想要落戶難之又難。

【財新傳媒記者戈揚】大家很關(guān)注農(nóng)民怎么轉(zhuǎn)化成市民,能不能幫我們詳細解釋一下?

【中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林】人口城鎮(zhèn)化的過程就是農(nóng)民有序地進入城市的一個過程,這是人口城鎮(zhèn)化的一個核心的標志。那么我們農(nóng)民工要市民化,或者農(nóng)村剩余勞動力有序地進入城鎮(zhèn),我想有幾件事情在我們國家是特別重要,就需要政策和制度創(chuàng)新。

首當其沖的是戶籍制度。我想今年國家發(fā)改委提出國家城鎮(zhèn)化的規(guī)劃,可能戶籍制度是一個很重要的內(nèi)容。那么今年年底這個規(guī)劃出臺的同時,可能就是加快推動戶籍制度改革的這樣一個時間點。

在我判斷,未來一兩年中小城鎮(zhèn)的戶籍制度會初步放開或基本放開,三、五年大中城市的有條件的農(nóng)民工市民化會推開,未來十年左右,八到十年,2020年前后,我們基本解決戶籍制度問題。這樣使得農(nóng)民進入城市,成為市民,成為一個有序的過程。

第二件事非常重要是公共服務(wù)的均等化,或者是基本公共服務(wù)的一體化�，F(xiàn)在跟戶籍制度相聯(lián)系實質(zhì)的問題,是一個公共福利制度的安排問題。在這方面關(guān)鍵有個水平的問題,更重要的是制度對接。

第三項很重要的是農(nóng)村土地制度變革。農(nóng)民要進到城里來,毫無疑問和它的宅基地、和它的承包土地相聯(lián)系,但是怎么解決這件事情大家爭論很大。我的看法是,要把農(nóng)民對于土地的使用權(quán)物權(quán)化,從而農(nóng)民對土地的承包權(quán)不簡單是一個債權(quán),是一個物權(quán),應(yīng)該受到國家物權(quán)法的保護。我們在這一方面需要作出重大的調(diào)整。

【財新傳媒記者戈揚】那農(nóng)民他要轉(zhuǎn)變成市民,他要享受到跟市民一樣的福利和社會保障,那這部分支出由誰來支付呢?政府嗎?它愿意承擔這么大的包袱嗎?

【中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林】第一個農(nóng)民本身就有了一定的支付,比如合作醫(yī)療、比如養(yǎng)老他都有一定的支出,只是他成立這個支出的標準有所不同。所以說到這,第一,按照國家勞動法,他在哪里工作受到法律保護就應(yīng)該哪里來給他支付,尤其養(yǎng)老保障基金,那么當然他自身也要支付一部分。

第二,需要國家加大公共服務(wù)的投資。有沒有這空間呢?當然我想最大的要從國有資本的收入分紅當中做文章,這塊文章很大。我們企業(yè)收入分紅比重太低,納入公共財政預算的比例更低,這一塊是完全有文章可做的。

第三,我們的行政支出,也有進一步壓縮的空間。我想會有一定的財力壓力,但是只要采取中央、地方、企業(yè)、個人共同承擔的原則,是可以找到解決問題的辦法。

【解說】阻礙人口城鎮(zhèn)化的另一個問題是大中小城市發(fā)展不均衡。根據(jù)發(fā)改委的《城鎮(zhèn)化工作情況報告》,京津冀、長三角、珠三角三大城市群,以2.8%的國土面積集聚了18%的人口,創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值的同時,導致部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大。中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口功能不足,小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱的問題,嚴重影響了城鎮(zhèn)化的健康發(fā)展。

【財新傳媒記者戈揚】關(guān)于大中小城市,因為在中國來說比較特別,是說大城市管中小城市,等于說這是按級別劃分。那這個會不會對人口的城鎮(zhèn)化會有些影響,未來我們需要怎么來改變呢?

【中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林】不是一般的影響,是嚴重的影響。我們現(xiàn)在的制度毛病,就是城鎮(zhèn)化都按行政級別,縣級市、地級市、省級市、副省級市等等。

第一,按行政級別。第二,更核心的行政級別的背后隱藏著什么呢?公共資源配置。公共資源配置是按行政資源配置的,而不是按人口資源來配置的,省會城市公共資源配置就大不一樣。所以80%好的公共資源都配到大城市里來了,所以中小城市的發(fā)展是中國未來人口城鎮(zhèn)化的重大的問題。而要破解這個問題,除了戶籍這樣的問題以外,核心的問題在于實現(xiàn)公共資源配置由行政配置向人口配置轉(zhuǎn)變,實現(xiàn)大中小城市公共資源配置的均等化。為此,財稅體制改革,財政轉(zhuǎn)移支付,需要作出重大的調(diào)整。

【財新傳媒記者戈揚】這個看上去好像似乎要動一個很大的改革?

【中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林】所以城鎮(zhèn)化本身是一個帽子,它里面的東西收到結(jié)構(gòu)化的調(diào)整,涉及到政策體制的調(diào)整,涉及到城鄉(xiāng)關(guān)系的調(diào)整等等。

【財新傳媒記者戈揚】那接下來大家很關(guān)注的問題就是關(guān)于投資。大家看到報紙、媒體采訪還是我們要怎么通過投資來拉動城鎮(zhèn)化的發(fā)展,你有沒有這樣的擔心會有過熱的存在?

【中國(海南)改革發(fā)展研究院院長遲福林】現(xiàn)在我最大的擔心就是這個規(guī)模城鎮(zhèn)化引發(fā)的傳統(tǒng)的投資方式,就是我們過去的,產(chǎn)業(yè)推動工業(yè)推動城鎮(zhèn)化而且以土地擴張為前提,以房地產(chǎn)為主要的支柱。這樣的投資如果再繼續(xù)下去,對未來對城鎮(zhèn)化就是個災難。而短期看可能還拉動增長,中長期看它就是個災難。

問題在哪里呢?投資結(jié)構(gòu)要轉(zhuǎn)型,是吧?往哪里投?你這不能是“鐵公基”�，F(xiàn)在你比如說,我們還可以搞比如說國務(wù)院說向社會資本購買公共服務(wù),購買什么?城市的交通軌道、城市的公用設(shè)施,水啊、氣啊,這些公用設(shè)施投資也是巨大的,但是重要的是投到與人口城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的公用設(shè)施,你像城市的內(nèi)部交通軌道這些,與此同時重點放在教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化這樣的投資上,這樣的投資要做。

【主持人】盡管戶籍制度改革會給中國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型帶來巨大紅利,但改革的難度依然很大,原因就在于戶籍制度改革的成本不菲,地方政府不愿意承擔。說到底,戶籍制度是國家層面的制度安排,成本由中央和地方共同分擔。而改革的最終目的是取消戶籍制度,讓所有中國人在自己的國家,獲得完全的、無差別的遷徙自由和居住權(quán)利。