“4萬(wàn)億”時(shí)代過(guò)后，以平臺(tái)貸款為主的地方政府債務(wù)問(wèn)題逐漸浮出水面。從2010年6月國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知》算起，地方債務(wù)調(diào)控已經(jīng)持續(xù)了3年。

遺憾的是，3年過(guò)去了，我國(guó)地方債務(wù)規(guī)模不降反增，地方政府還在繼續(xù)增加債務(wù)杠桿，去杠桿之路遠(yuǎn)未開(kāi)啟。在地方政府財(cái)政收入放緩、土地財(cái)政日漸乏力之際，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上還在急劇上升。

2013年4月，惠譽(yù)將中國(guó)的長(zhǎng)期本幣信用評(píng)級(jí)從AA-降至A+，理由是擔(dān)心政府債務(wù)膨脹及影子銀行擴(kuò)張損害金融穩(wěn)定。這是自1999年以來(lái)中國(guó)主權(quán)信用評(píng)級(jí)首次被一家大型國(guó)際評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)下調(diào)。

6月份以來(lái)，中國(guó)銀行間市場(chǎng)遭遇了史上最嚴(yán)重的一次“錢(qián)荒”，央行一反常態(tài)拒絕“大放水”，被視為督促金融機(jī)構(gòu)去杠桿，遏制資金不受監(jiān)管地流向地方政府融資平臺(tái)與房地產(chǎn)等高風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)域。

還在加杠桿

從數(shù)據(jù)上看，2011年6月，國(guó)家審計(jì)署公布了全國(guó)地方債審計(jì)結(jié)果，截至2010年底，全國(guó)地方政府性債務(wù)余額10.72萬(wàn)億元。從借款來(lái)源看，銀行貸款為84679.99億元，占79.01%。

6月早些時(shí)候，審計(jì)署又公布了《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》(下稱(chēng)“審計(jì)結(jié)果”)，截至2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額38475.81億元，比2010年增加4409.81億元(其中12個(gè)地方政府本級(jí)減少1417.42億元，24個(gè)地方政府本級(jí)增加5827.23億元)，增長(zhǎng)12.94%。

審計(jì)結(jié)果顯示，從債務(wù)形成年度看，2010年及以前年度舉借20748.79億元，占53.93%；2011年舉借6307.40億元，占16.39%；2012年舉借11419.62億元，占29.68%。這意味著，過(guò)去兩年地方政府在加速加杠桿。

在3月底發(fā)表的《估算地方政府債務(wù)》的報(bào)告中，華泰證券(行情股吧買(mǎi)賣(mài)點(diǎn))估計(jì)，地方政府債務(wù)金額2011年為13.2萬(wàn)億，2012年達(dá)到15.3萬(wàn)億，2013年預(yù)計(jì)在16.3萬(wàn)億。招商證券(行情股吧買(mǎi)賣(mài)點(diǎn))研究報(bào)告稱(chēng)，據(jù)初步估計(jì)，2012年末地方政府債務(wù)余額約15萬(wàn)億，較2010年末增長(zhǎng)38%。

今年“兩會(huì)”期間，銀監(jiān)會(huì)主席尚福林表示，目前地方融資平臺(tái)貸款規(guī)模為9.3萬(wàn)億元，兩年增長(zhǎng)了2%。然而，這是剔除了所謂“退出類(lèi)平臺(tái)”貸款的結(jié)果。據(jù)審計(jì)署此次調(diào)查，18家融資平臺(tái)公司以轉(zhuǎn)為“退出類(lèi)平臺(tái)”為由，少統(tǒng)計(jì)政府性債務(wù)2479.29億元，脫離了債務(wù)監(jiān)管。

同樣值得關(guān)注的是，基層債務(wù)壓力很可能被低估了。審計(jì)署長(zhǎng)沙辦今年4月份撰文稱(chēng)，截至2011年，中部某省一半以上縣級(jí)地方政府性債務(wù)余額已逾20億元，另有因體制轉(zhuǎn)軌等原因形成的糧食、供銷(xiāo)企業(yè)政策性因素虧損掛賬等隱性債務(wù)。目前大多已進(jìn)入償債高峰期，每年的還本付息金額近10億元，縣級(jí)財(cái)政面臨較大的還本付息壓力。

債務(wù)“影子化”

實(shí)際上，在近年來(lái)銀監(jiān)會(huì)降舊控新、只降不增的強(qiáng)硬調(diào)控下，平臺(tái)貸款在地方債務(wù)中的比重，一直呈現(xiàn)下降趨勢(shì)；與之相對(duì)應(yīng)的是，在決策層大力發(fā)展直接融資的政策引導(dǎo)下，城投債占比穩(wěn)步上升。

“平臺(tái)貸占比過(guò)高，通過(guò)放行平臺(tái)公司發(fā)債，可以促進(jìn)債務(wù)多元化，減少債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高度集中在銀行體系的狀況�！币晃蝗�商固定收益部門(mén)研究主管向《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者稱(chēng)，同時(shí)，債券發(fā)行本身可以促進(jìn)融資平臺(tái)的信息公開(kāi)，加強(qiáng)其財(cái)務(wù)紀(jì)律意識(shí)，具有重要的積極意義。

據(jù)審計(jì)結(jié)果，在2012年底債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券分別占78.07%和12.06%，仍是債務(wù)資金的主要來(lái)源。其中，銀行貸款余額比2010年增加1533.96億元，但所占比重下降5.60個(gè)百分點(diǎn)。

除此之外，商業(yè)銀行通過(guò)同業(yè)業(yè)務(wù)、理財(cái)業(yè)務(wù)等途徑，借助于信托、券商等通道，向地方政府大量“輸血”。更嚴(yán)重的還在于，融資平臺(tái)通過(guò)金融租賃公司和小貸公司等，與民間借貸和境外資金“合流”，導(dǎo)致了地方債務(wù)的“影子化”。

今年早些時(shí)候，平安證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家鐘偉在其研究報(bào)告中稱(chēng)，平臺(tái)債務(wù)可以分為兩大塊：一塊是在銀行體系內(nèi)，估計(jì)余額大約是10萬(wàn)億；另一塊是在影子銀行系統(tǒng)內(nèi)，余額在3萬(wàn)億~8萬(wàn)億之間都有可能。

此次審計(jì)抽查發(fā)現(xiàn)，2011年至2012年，有6個(gè)省本級(jí)和7個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過(guò)信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.10億元；12個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)通過(guò)BT和墊資施工方式實(shí)施196個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個(gè)省本級(jí)和3個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的部分單位違規(guī)集資30.59億元，合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。

“這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率，如BT融資年利率最高達(dá)20%、集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患�！睂徲�(jì)署警告稱(chēng)。

地方債務(wù)不受控制的“影子化”迫使監(jiān)管層出手整頓。去年末，財(cái)政部、發(fā)改委、央行和銀監(jiān)會(huì)聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》，規(guī)定融資平臺(tái)不得向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款，不得通過(guò)金融機(jī)構(gòu)中的財(cái)務(wù)公司、信托公司、基金公司、金融租賃公司、保險(xiǎn)公司等直接或間接融資。

去杠桿之難

無(wú)論如何，一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)是，過(guò)去數(shù)年的地方債務(wù)調(diào)控并沒(méi)有取得預(yù)期的效果。在地方政府財(cái)政收入放緩、土地財(cái)政日漸乏力之際，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)實(shí)際上還在急劇上升。

據(jù)審計(jì)署披露，在此次審計(jì)的36個(gè)地方政府本級(jí)中，有9個(gè)省會(huì)城市本級(jí)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)率超過(guò)100%，最高的達(dá)188.95%；如加上政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)，債務(wù)率最高的達(dá)219.57%。

從償債能力看，68家融資平臺(tái)資產(chǎn)負(fù)債率超過(guò)70%；151家當(dāng)年收入不足以?xún)斶�當(dāng)年到期債務(wù)本息；37家2012年度出現(xiàn)虧損。在2012年融資平臺(tái)公司償還的債務(wù)本息3618.85億元中，以財(cái)政資金償還1205.75億元、占33.32%，舉借新債償還738.93億元、占20.42%，兩項(xiàng)共占53.74%。

一面是居高不下的債務(wù)包袱，一面是城鎮(zhèn)化概念之下地方政府不斷加碼的投資計(jì)劃。一位券商分析師告訴記者：“去杠桿本身是痛苦的，地方政府不會(huì)主動(dòng)去杠桿。而且地方政府預(yù)期中央政府會(huì)兜底，從而形成了極大的道德風(fēng)險(xiǎn)�！�

申銀萬(wàn)國(guó)分析師李蓉早前指出，對(duì)于中國(guó)經(jīng)濟(jì)而言，比經(jīng)濟(jì)下滑更危險(xiǎn)的，是警惕地方政府在“穩(wěn)增長(zhǎng)”的煙幕彈下，再次拿出龐大的投資計(jì)劃，將政績(jī)留給自己，將債務(wù)留給銀行和后任。這種多年來(lái)累積的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)無(wú)以復(fù)加。

審計(jì)署亦表示，目前國(guó)家尚未出臺(tái)統(tǒng)一的地方政府性債務(wù)管理制度，雖然部分地方政府出臺(tái)了一些債務(wù)管理制度，但地方政府性債務(wù)的規(guī)模控制、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等管理仍顯薄弱。

今年3月，新任財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉曾表態(tài)稱(chēng)，對(duì)于地方債務(wù)，要分門(mén)別類(lèi)，先采取一些政策，制止住地方政府債務(wù)擴(kuò)張的趨勢(shì)，再研究什么樣的制度，開(kāi)一條正道，堵住那些歪門(mén)。

那么，如何建立規(guī)范、健康的地方政府舉債機(jī)制呢？在許多分析人士看來(lái)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，應(yīng)當(dāng)借鑒成熟市場(chǎng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，在現(xiàn)有城投債的基礎(chǔ)上，推出市政債券，這是一條真正的陽(yáng)光化正道。