地方政府債務(wù)問題一直以來備受市場(chǎng)關(guān)注。與2011年對(duì)地方政府債務(wù)的全面審計(jì)不同，此次審計(jì)署對(duì)地方政府債務(wù)新的審計(jì)僅包括36個(gè)地方政府。

審計(jì)結(jié)果顯示，36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)余額為3.85萬億元，比2010年增加4409.81億元，增長(zhǎng)12.94%。在此次審計(jì)中，縣級(jí)地方政府債務(wù)并未涉及。

近兩年，雖然銀監(jiān)會(huì)對(duì)地方融資平臺(tái)貸款進(jìn)行了嚴(yán)格監(jiān)管，不過地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)警報(bào)仍未解除。審計(jì)署審計(jì)后發(fā)現(xiàn)，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT(建設(shè)—移交)、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。

“只能說現(xiàn)在地方債務(wù)問題相對(duì)透明了。”一位機(jī)構(gòu)分析人士對(duì)《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者表示，市場(chǎng)擔(dān)憂的是地方政府的償債來源問題，同時(shí)一些隱性債務(wù)也存在較高風(fēng)險(xiǎn)。

華泰證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國社科院金融重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室主任劉煜輝在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示，對(duì)于目前如此大規(guī)模的地方債務(wù)，需要建立與之相對(duì)應(yīng)的還款結(jié)構(gòu)，同時(shí)也需要建立有效的約束機(jī)制。

銀行貸款占比下降

長(zhǎng)久以來，地方政府融資渠道一向依賴銀行，隨著地方發(fā)債渠道的擴(kuò)寬，地方政府對(duì)銀行的依賴開始呈下降趨勢(shì)。

審計(jì)署報(bào)告顯示，2012年上述36個(gè)地方政府的債務(wù)余額中，銀行貸款和發(fā)行債券的占比分別為78.07%和12.06%。相較于2010年的情況，銀行貸款余額增加了1533.96億元，不過占比卻下降了5.6個(gè)百分點(diǎn)。

“現(xiàn)在監(jiān)管不準(zhǔn)銀行新增平臺(tái)貸款，地方融資平臺(tái)很難通過銀行貸款來融資�！比A東地區(qū)一位地方政府官員告訴本報(bào)記者。

今年4月，銀監(jiān)會(huì)《關(guān)于加強(qiáng)2013年地方融資平臺(tái)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管的指導(dǎo)意見》要求各銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)法人不得新增融資平臺(tái)貸款規(guī)模。此前，銀監(jiān)會(huì)主席尚福林曾在銀監(jiān)系統(tǒng)內(nèi)部會(huì)議上表示，2012年末地方政府融資平臺(tái)貸款余額為9.3萬億元。

截至去年底，36個(gè)地方政府本級(jí)2012年政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)和其他相關(guān)債務(wù)的逾期債務(wù)率分別為0.59%和0.75%，分別比2010年上升了0.16個(gè)和0.48個(gè)百分點(diǎn)。

不過，上述機(jī)構(gòu)分析人士認(rèn)為，地方融資平臺(tái)對(duì)于銀行而言，未來壓力并沒有那么大。主要是現(xiàn)在控制新增平臺(tái)貸款量，同時(shí)監(jiān)管層也在一定程度上允許銀行對(duì)逾期的平臺(tái)貸款進(jìn)行展期。

平臺(tái)貸款受到嚴(yán)格控制的同時(shí)，地方政府通過發(fā)行債券融資得以快速發(fā)展。審計(jì)署報(bào)告顯示，2012年底，地方政府發(fā)行債券比2010年增加了1782.13億元，增長(zhǎng)率達(dá)到62.32%，其中短期融資券和中期票據(jù)增長(zhǎng)率達(dá)113.4%。

不過，受限于發(fā)行債券需要較為透明的信息，不少地方政府對(duì)發(fā)債缺少熱情。“我曾經(jīng)運(yùn)作過兩個(gè)發(fā)債項(xiàng)目，由于過程比較復(fù)雜最終并沒有成功。”上述地方政府官員對(duì)本報(bào)記者稱，“說白了，發(fā)債要求對(duì)資金的使用非常透明，不過很多時(shí)候地方政府需要的資金往往是應(yīng)急的，或者存在‘拆東墻補(bǔ)西墻’的情況，很難做到公開透明�！�

隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)受關(guān)注

銀行控制平臺(tái)貸新增，同時(shí)發(fā)債要求較高，催生了一大批活躍于資金方與地方政府之間的“資金掮客”。

“銀行收緊平臺(tái)貸之后，我們更愿意去和信托、小貸公司、擔(dān)保公司等合作，盡管成本會(huì)高一些，但是獲得資金會(huì)更快�！鄙鲜龅胤秸�府官員稱。

而審計(jì)署在談及地方債務(wù)目前存在的主要問題時(shí)指出，隨著國家對(duì)地方政府性債務(wù)管理的加強(qiáng)和銀行對(duì)地方政府及其融資平臺(tái)公司信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品、BT、墊資施工和違規(guī)集資等方式變相舉債融資的現(xiàn)象較為突出。

通過抽查發(fā)現(xiàn)，從2011年到2012年，有6個(gè)省本級(jí)和7個(gè)省會(huì)城市本級(jí)通過信托貸款、融資租賃、售后回租和發(fā)行理財(cái)產(chǎn)品等方式融資1090.10億元；12個(gè)省會(huì)城市本級(jí)和1個(gè)省本級(jí)通過BT和墊資施工方式實(shí)施196個(gè)建設(shè)項(xiàng)目，形成政府性債務(wù)1060.18億元；3個(gè)省本級(jí)和3個(gè)省會(huì)城市本級(jí)的部分單位違規(guī)集資30.59億元，合計(jì)2180.87億元，占這些地區(qū)兩年新舉借債務(wù)總額的15.82%。

“這些融資方式隱蔽性強(qiáng)，不易監(jiān)管，且籌資成本普遍高于同期銀行貸款利率�！睂徲�(jì)署稱，如BT融資年利率最高達(dá)20%，集資年利率最高達(dá)17.5%，蘊(yùn)含新的風(fēng)險(xiǎn)隱患。

參與地方“隱性債務(wù)”的并非只有上述機(jī)構(gòu)，目前不少私募股權(quán)基金(PE)也紛紛建立相關(guān)基金，投資于地方政府項(xiàng)目。

本報(bào)記者獲悉的一份資料顯示，某PE通過建立有限合伙制度的私募投資基金，將募集資金投入到貴州省某經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)BT項(xiàng)目上。投資期限為1+0.5年，投資收益率在9.5%~11%之間。

該基金的第一還款來源為BT項(xiàng)目工程款，而BT項(xiàng)目工程款則是在項(xiàng)目建成以后，由政府回購。同時(shí)，地方財(cái)政還出具財(cái)政資金安排文件，承諾財(cái)政收入優(yōu)先償還基金的本金和投資者收益。

上述地方政府官員表示，今年以來，通過信托等其他機(jī)構(gòu)融資的成本有所下降，但仍然高于銀行融資成本。

信托方面，盡管此前政信合作也受到監(jiān)管層嚴(yán)格監(jiān)管，去年底，四部委還下發(fā)了《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》。不過截至今年一季度末，資金信托投向政府主導(dǎo)的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)余額達(dá)到2.1萬億元，其中直接的政信合作業(yè)務(wù)為6548.14億元，并沒有出現(xiàn)下降。

“這些融資渠道，往往以高成本來吸引投資者，實(shí)際上政府的項(xiàng)目回收期長(zhǎng)，收益率也較難達(dá)到高收益。再加上這類隱性債務(wù)很難監(jiān)管，潛在的風(fēng)險(xiǎn)非常大。”上述機(jī)構(gòu)分析人士認(rèn)為，相比較，發(fā)債的融資渠道有利于地方政府債務(wù)的透明監(jiān)管。

償債來源之憂

市場(chǎng)對(duì)于地方債務(wù)的擔(dān)憂，在于其是否有足夠的償債來源。

審計(jì)署報(bào)告提及，36個(gè)地方本級(jí)政府債務(wù)總規(guī)模相比2010年增長(zhǎng)12.94%，興業(yè)證券(行情股吧買賣點(diǎn))最新研究報(bào)告稱，這可能低估了地方政府負(fù)債規(guī)模的增長(zhǎng)。根據(jù)該機(jī)構(gòu)自身的跟蹤，2010年~2012年間，地方政府負(fù)債余額增速約在21%~38%，預(yù)計(jì)地方政府到2012年末總負(fù)債在13.17萬億元~15.1萬億元之間。

此前，尚福林在內(nèi)部會(huì)議上也預(yù)計(jì)，在去年末9.3萬億元的平臺(tái)貸中，共有3.49萬億元貸款將在未來三年內(nèi)到期，占全部平臺(tái)貸款余額的37.5%。

“我們現(xiàn)在主要的還款來源，還是靠‘土地財(cái)政’——土地出讓的資金來支撐。現(xiàn)在也有部分平臺(tái)公司通過資金的周轉(zhuǎn)還款，比如‘借新還舊’�！鄙鲜龅胤秸�府官員告訴本報(bào)記者。

審計(jì)署報(bào)告顯示，2012年底，36個(gè)地方政府本級(jí)的223家融資平臺(tái)公司收入總額和利潤(rùn)總額分別比2010年末增長(zhǎng)53.04%和13.74%。然而，部分地方以土地出讓收入為償債來源的債務(wù)余額增長(zhǎng)，但土地出讓收入增幅下降，償債壓力加大，同時(shí)部分取消公路收費(fèi)地區(qū)的政府二級(jí)公路債務(wù)償還面臨較大壓力。

地方政府償債依賴“土地財(cái)政”并且對(duì)債務(wù)進(jìn)行滾動(dòng)，其風(fēng)險(xiǎn)頗受市場(chǎng)擔(dān)憂。劉煜輝認(rèn)為，要讓債務(wù)“消失”，一方面，地方政府能夠創(chuàng)收，按照貸款合同進(jìn)行清償；另外一方面則是債務(wù)的重組與減記。

“第一種方式是比較難讓地方債務(wù)‘消失’的�！眲㈧陷x稱，此前，他提出過巨額存量債務(wù)被動(dòng)防守和“拖”不是辦法，可以采取一套綜合(行情專區(qū))治理方案，甚至不排除必要的金融救助措施，進(jìn)行資產(chǎn)置換，積極推進(jìn)債務(wù)重組。

對(duì)于新增量，劉煜輝則表示，要建立有效的約束機(jī)制，而這個(gè)約束機(jī)制需要財(cái)稅體制的改革以及更深層次的機(jī)制改革。