統(tǒng)籌城鄉(xiāng)，是整個(gè)重慶需要回答的命題。

重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜改區(qū)成立于2007年。對這個(gè)試驗(yàn)區(qū)，重慶的構(gòu)想是分兩步走：一階段到2012年，改革“重點(diǎn)突破，成功破題”，二階段到2020年，改革“全面推進(jìn)，建立機(jī)制”，在全國形成具有示范意義的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新模式。

時(shí)間過半，答卷如何？

再次當(dāng)選市長的黃奇帆已經(jīng)提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的未來目標(biāo)。他在2013年1月重慶兩會(huì)作政府工作報(bào)告時(shí)要求，五年內(nèi)基本建立城鄉(xiāng)區(qū)域一體化發(fā)展體制機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)居民收入和“圈翼”發(fā)展差距，使得收入分配格局趨于合理。

他還在小組討論中著重提及要加大“戶籍制度改革”和“地票制度改革”。

“可以說重慶統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的基本框架已建立，在改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)也有所突破，但是成功破題還難下定論。道路還很長。”重慶市社科院一位研究員評價(jià)說。

對于普通的重慶人，這也是一個(gè)需要好好作答的命題。

趙宜盛是重慶慶業(yè)愛農(nóng)生態(tài)農(nóng)業(yè)有限公司股東之一。自2008年以來，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的項(xiàng)目，他的公司在九龍坡區(qū)千秋村已投入近8000萬。現(xiàn)在，他正因土地的產(chǎn)權(quán)問題陷入困境，“當(dāng)時(shí)認(rèn)為重慶是試驗(yàn)區(qū)，空間應(yīng)該很大。”

困擾趙的問題背后，是改革關(guān)鍵環(huán)節(jié)的一些分歧，包括如何評估農(nóng)民失地的風(fēng)險(xiǎn)和后續(xù)保障問題，包括承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律限制等等。而圍繞收入分配問題，城鄉(xiāng)收入差距雖在縮小，農(nóng)村增收的任務(wù)依然困難重重。

但破題鑰匙已在醞釀之中。

推行6年

2007年3月8日，胡錦濤為重慶發(fā)展作出了三大定位，其中之一就是建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的直轄市。

6月7日，國家發(fā)改委正式發(fā)文，批準(zhǔn)在重慶和成都設(shè)立全國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)。

兩年后，2009年4月末，國務(wù)院正式批準(zhǔn)重慶的統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革總體方案，要求到2012年，在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革取得重大進(jìn)展，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的制度框架基本形成。

重慶市發(fā)改委副主任徐強(qiáng)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)介紹，重慶的綜改有三條主線，一是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，尤其是推進(jìn)主城與區(qū)縣的協(xié)調(diào)發(fā)展，提升經(jīng)濟(jì)實(shí)力，在發(fā)展中解決城鄉(xiāng)矛盾。

其后，重慶出臺一系列主城區(qū)幫扶“兩翼”，即渝東南，渝東北區(qū)縣的政策，同時(shí)，在財(cái)政上，規(guī)定市級支出不超過財(cái)政總支出的25%，超過75%的財(cái)政支出要放到區(qū)縣。

第二個(gè)主線是解決農(nóng)民工問題，通過農(nóng)村人口的減少，促進(jìn)農(nóng)村的規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)民增收。

這一條線下，重慶推出了重要的戶籍改革。2010年7月28日，重慶市政府召開統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革工作會(huì)，標(biāo)志著改革的全面啟動(dòng)。

這個(gè)改革規(guī)劃非常宏大，到2020年全市要實(shí)現(xiàn)1000萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)戶進(jìn)城，屆時(shí)全市籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到60％以上。而當(dāng)時(shí)，這一比例僅為29%。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年9月末，全市農(nóng)村居民累計(jì)轉(zhuǎn)戶345萬余人。

第三個(gè)主線就是土地改革。土地改革中，最為突出的是地票制度。2008年12月，經(jīng)國土資源部批準(zhǔn)，以地票交易為主體的重慶農(nóng)村土地交易所掛牌。重慶成為全國首個(gè)在省級行政區(qū)范圍內(nèi)進(jìn)行城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的城市。

地票的價(jià)值在于，一方面為解決主城的用地指標(biāo)的緊張，另一方面，邊遠(yuǎn)地區(qū)，尤其不在城市規(guī)劃內(nèi)的農(nóng)村，可以分享到農(nóng)村宅基地價(jià)值的增值。

黃奇帆在本次兩會(huì)小組討論中也專門指出，重慶要“利用好土地紅利。重慶僅有8萬平方公里，我們要通過改革的思路挖掘土地資源潛力，加大戶籍制度改革和地票制度改革，推進(jìn)城鎮(zhèn)化，促進(jìn)農(nóng)民工進(jìn)城，把農(nóng)村土地利用起來”。

在這三條主線之下，還有一些有針對性的專項(xiàng)改革。比如2010年2月推出的4000萬平方米公租房建設(shè)。

此外，還有2010年3月推進(jìn)的為期三年的“兩翼”農(nóng)戶萬元增收計(jì)劃，這一區(qū)域集中了全重慶市80％貧困人口和50％農(nóng)村人口。改革要求基層政府，以“戶為基礎(chǔ)”、“入戶幫扶”，力爭使95%有勞力家庭戶增收上萬元。

另有促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動(dòng)的城市資本下鄉(xiāng)項(xiàng)目。由于城市資本相對強(qiáng)勢，重慶對此項(xiàng)目非常謹(jǐn)慎。重慶市發(fā)改委2008年批準(zhǔn)了10家企業(yè)，趙宜盛的公司也是其中之一，但此后再未增加數(shù)量。

上述每一項(xiàng)改革，幾乎都伴隨巨大的爭議，有的還被指責(zé)有激進(jìn)之嫌。在2012年經(jīng)歷特殊事件之后，這些改革都轉(zhuǎn)入低調(diào)。

關(guān)鍵環(huán)節(jié)的分歧

縱觀6年的改革，重慶體現(xiàn)了兩個(gè)鮮明的特征。上述社科院研究員表示，一是濃烈的政府主導(dǎo)色彩。二是這些改革最終環(huán)環(huán)相扣，互為配套，像一條龐大的產(chǎn)業(yè)鏈，初步具有了綜合配套改革的意味。

“戶籍改革減少了農(nóng)業(yè)人口，使農(nóng)村土地規(guī)模化成為可能，公租房興建則解決新市民的居住，同時(shí)信息產(chǎn)業(yè)提供了就業(yè)崗位。而地票這個(gè)重要的改革工具則承擔(dān)了現(xiàn)階段大部分轉(zhuǎn)戶成本。”這位研究員說。

但在一些改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，分歧依然存在。

2007年7月，在重慶綜改區(qū)獲批不到一個(gè)月，重慶市工商局出臺《關(guān)于服務(wù)重慶城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的實(shí)施意見》明確允許以土地經(jīng)營權(quán)入股成立有限責(zé)任公司。

這個(gè)文件引起了工商界投資農(nóng)村的熱情，但亦引起了廣泛的憂慮，當(dāng)時(shí)學(xué)界認(rèn)為，公司破產(chǎn)，農(nóng)民將面臨失地的風(fēng)險(xiǎn)，其次則是承包權(quán)轉(zhuǎn)讓的法律限制。

7月下旬，中央財(cái)經(jīng)小組，農(nóng)業(yè)部在內(nèi)的相關(guān)國家部委，到渝調(diào)研、考察�？疾斓囊庖娛�，重慶暫不宜大規(guī)模推廣土地入股設(shè)立公司。重慶就此轉(zhuǎn)向推廣股份合作社。

徐強(qiáng)在接受本報(bào)記者采訪時(shí)表示。“對關(guān)鍵環(huán)節(jié)、具有突破性的改革試驗(yàn)，我們要制定專項(xiàng)方案，向上報(bào)批后才實(shí)施。”

這是因?yàn)椋��?dāng)前綜改區(qū)所謂的試錯(cuò)權(quán)，其實(shí)是苛刻的，“現(xiàn)在的情況不同以往，一旦錯(cuò)誤，將付出沉重的代價(jià)。”西南大學(xué)副教授劉俊說。

另一個(gè)原因，當(dāng)前各個(gè)綜改區(qū)的改革都是在法律已非常完備的情況下開展的，步子稍大一點(diǎn)，就會(huì)觸及底線。

實(shí)際從2007年起，就不斷有本地的學(xué)者、官員呼吁中央對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)進(jìn)行特別授權(quán)或允許地方立法，但一直沒有進(jìn)展。

2011年，重慶市人大一位常委在地方兩會(huì)上透露，重慶曾試圖對三權(quán)抵押，農(nóng)村金融改革進(jìn)行立法，但上報(bào)全國人大時(shí)受到否定。理由很簡單，這和法律有沖突。

趙宜盛的遭遇也同樣如此。

愛農(nóng)公司在千秋村與農(nóng)民組建股份合作社，開發(fā)葡萄園等項(xiàng)目。但公司的目標(biāo)不止于此。趙希望將千秋村流轉(zhuǎn)的4500畝土地進(jìn)行全面規(guī)劃，并按園區(qū)模式招商引資。

公司說服村民退出宅基地，并為他們興建集中居住區(qū)。原宅基地復(fù)墾為耕地，騰出的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)，除部分用于集中居住區(qū)外，余有800畝，趙計(jì)劃引入酒店，農(nóng)業(yè)開發(fā)項(xiàng)目等。

但千秋村所有的土地產(chǎn)權(quán)都登記在村委會(huì)名下，而集體產(chǎn)權(quán)不能進(jìn)行抵押和融資。

且由于集體產(chǎn)權(quán)的限制，原計(jì)劃的招商也縹緲起來。趙宜盛稱，如果需要國有建設(shè)用地才能解決產(chǎn)權(quán)的問題，就不需要到農(nóng)村投資了。

“地票制度推行相對順利，在于其巧妙地與現(xiàn)行征地制度接軌，未觸及農(nóng)村建設(shè)用地的根本矛盾。”上述重慶市社科院研究員稱。

農(nóng)村增收為重

盡管存在分歧，但在6年的改革中，重慶的城鄉(xiāng)居民收入差距正在縮小。統(tǒng)計(jì)顯示，2011年，城鄉(xiāng)居民收入分別增長15.5%和22%，達(dá)到20250元和6438元。城鄉(xiāng)差距縮小到3.15：1。

如果對照國務(wù)院2009年2月下發(fā)《關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》所要求的“人均地區(qū)生產(chǎn)總值達(dá)到全國平均水平；城鄉(xiāng)居民收入達(dá)到西部地區(qū)較高水平，收入差距逐步縮小”，則仍有差距。

尤其是農(nóng)村增收的難度較大。

這從2010年市政協(xié)針對“兩翼”農(nóng)戶萬元增收計(jì)劃所做的調(diào)研報(bào)告可以得到印證。這份調(diào)研報(bào)告指出，兩翼地區(qū)的基層官員普遍感到困難和壓力很大，有畏難情緒。

困難之處在于，實(shí)施“兩翼”農(nóng)戶萬元增收工程的主體是農(nóng)民，而當(dāng)前主體中的青壯年多數(shù)已外出務(wù)工。調(diào)查顯示，“兩翼”53%的農(nóng)村勞力已經(jīng)外出打工。

其次，兩翼“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本保持傳統(tǒng)方式，以家庭經(jīng)營為主，生產(chǎn)規(guī)模小，農(nóng)民組織化程度不高，生產(chǎn)經(jīng)營的開放性不強(qiáng)，生產(chǎn)效率較低。

此外，雖然市政府千方百計(jì)組織了財(cái)政資金和引導(dǎo)金融部門投入，但執(zhí)行中，除市財(cái)政資金到位好之外，農(nóng)村金融貸款和整合部門資金落實(shí)不很理想。

據(jù)西南大學(xué)教授、原重慶國土局副局長邱道持透露，這個(gè)問題始終是重慶市主要領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心的核心議題。他舉例說，前任市委書記張德江到重慶后，召集的第一個(gè)經(jīng)濟(jì)會(huì)議便是全市農(nóng)村工作會(huì)，這個(gè)會(huì)議開在被廣泛報(bào)道的全市民營經(jīng)濟(jì)工作會(huì)之前。

邱道持也應(yīng)邀參會(huì)，“所有涉及農(nóng)村工作的部門都列席會(huì)議，張德江發(fā)言不多，但很認(rèn)真地聽取情況匯報(bào)。”

新主政重慶的市委書記孫政才上任重慶后，還沒有就統(tǒng)籌城鄉(xiāng)提出具體的觀點(diǎn)。但很多人注意到，孫政才上任不久，即調(diào)研了渝東南、渝東北每一個(gè)區(qū)縣。

趙宜盛認(rèn)為，孫作為一個(gè)農(nóng)業(yè)專家，一定會(huì)在重慶農(nóng)村改革方面有所作為。

何處破題？

引入金融工具、將承包權(quán)和使用權(quán)分開，一直是被反復(fù)討論的破題鑰匙。

重慶市發(fā)改委一位負(fù)責(zé)人曾表示，政府可考慮成立一些土地信托代理機(jī)構(gòu)。農(nóng)民可將耕地承包權(quán)，宅基地使用權(quán)，交給這樣的信托代理機(jī)構(gòu)，他們來集中招商，引進(jìn)大戶，開發(fā)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。土地出租后，付給農(nóng)民租金或股份分紅，農(nóng)民也有機(jī)會(huì)，成為企業(yè)雇傭工人。

這也適用于正在推行的戶籍制度改革，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民如不愿放棄土地，農(nóng)村很難發(fā)展，這時(shí)就可考慮把土地的使用權(quán)的收益權(quán)和處置權(quán)分開。農(nóng)民保留收益權(quán)，處置權(quán)交給信托機(jī)構(gòu)。

邱道持則認(rèn)為，除了金融工具，重慶應(yīng)更加注重基礎(chǔ)性工作，比如對農(nóng)村集體資產(chǎn)的清產(chǎn)核資，產(chǎn)權(quán)界定，再通過農(nóng)村土地交易所，盤活這個(gè)龐大的資本，“因?yàn)榈仄苯灰资冀K是有限的。”

2013年兩會(huì)上，重慶市高層密集談到相關(guān)問題。原市人大常委會(huì)主任陳光國建議：“繼續(xù)探索完善宅基地復(fù)墾、地票交易等增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入舉措，力爭在法律方面取得突破”。

重慶市委常委、市委農(nóng)工委書記劉光磊也建議，“以農(nóng)民增收為主線切實(shí)開展扶貧開發(fā)和扶貧攻堅(jiān)工作”。

而人大常委會(huì)兩個(gè)相關(guān)專門委員會(huì)的人士也提出，相關(guān)改革在進(jìn)程中遇到一些部門怕承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的現(xiàn)象，需要加快建立相關(guān)法規(guī)。

在等待了幾年無果之后，陷入資金困境的趙宜盛最近決定將800畝指標(biāo)進(jìn)行地票交易，獲得資金周轉(zhuǎn)。“實(shí)在不行，也只能去參加招拍掛，競買國有用地指標(biāo)”。

趙宜盛也坦承，當(dāng)前各方面對土地改革的分歧，以及對農(nóng)民利益是否會(huì)受到剝奪的擔(dān)憂，是他目前困難處境的主要原因。

但他對這把破題鑰匙仍然寄予厚望。“這樣的信托方式，完全可以運(yùn)用于下鄉(xiāng)的城市資本，既減少風(fēng)險(xiǎn)，也可保障農(nóng)民和投資者利益。”