嚴(yán)峻的“穩(wěn)增長”形勢下，貨幣政策的寬松取向已經(jīng)明朗，財政政策的“積極”如何體現(xiàn)？

在地方增收新招層出不窮之際，“結(jié)構(gòu)性減稅”已陷入實際效果不一以及同地方財政收入壓力的博弈。

有減有增

近日，廣州市地稅局將該市寫字樓(辦公用房)土地增值稅預(yù)征率由2%上調(diào)為3%，其他物業(yè)維持不變，上調(diào)預(yù)征率執(zhí)行時間自2012年7月1日起至2013年6月30日止。這被外界視作地方財政收入壓力所導(dǎo)致的又一增收新招。

盡管廣州市地稅局有關(guān)人士稱，提高寫字樓預(yù)征率不是為了增加財政收入，而是為了調(diào)控相對火爆的寫字樓市場，但今年上半年廣州財政收入形勢嚴(yán)峻是不爭的事實。

由于地方財政收入完成任務(wù)的壓力大，一些地方開展了稅收清查和擴大非稅收入“兩手抓”，“營改增”試點的擴大也尚無動靜，再加上一些增稅舉措，市場開始討論“結(jié)構(gòu)性”減稅究竟有沒有起到減稅的效果。

在此情況下，前期有部分財政專家提出的全面減稅方案，將面臨更難實施的現(xiàn)實困境。

為了應(yīng)對金融危機，中國在2008年正式開始實施結(jié)構(gòu)性減稅，已經(jīng)進行了兩輪。第一輪是2009年開始，實行了增值稅從生產(chǎn)型向消費型轉(zhuǎn)變，統(tǒng)一降低增值稅小規(guī)模納稅人稅率至3%，以及促進房地產(chǎn)復(fù)蘇等稅收優(yōu)惠。

第二輪則始于去年，包括降低部分進口商品關(guān)稅，對730多種商品實施大幅低于最惠國稅率的進口暫定稅率；提高增值稅和營業(yè)稅起征點，減輕個體工商戶和小微企業(yè)稅負(fù)；開展?fàn)I業(yè)稅改征增值稅(下稱“營改增”)試點；改革個人所得稅，今年上半年個人所得稅同比減少283億元等。

然而，這兩輪減稅只規(guī)定了項目而沒有規(guī)定減稅總額目標(biāo)，可以說是從手段上著眼而不是從效果上著眼，這一點同其他國家通行的減稅做法有所不同。

同時，政府在推出減稅項目的同時，也在增加一些稅收項目，比如上海和重慶的房產(chǎn)稅試點、資源稅從量計征到從價計征以及個稅改革導(dǎo)致中高收入人群稅負(fù)增加等等，這也體現(xiàn)了“有增有減”的“結(jié)構(gòu)性”所在。

上海財經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟和管理學(xué)院教授朱為群在接受《第一財經(jīng)日報》采訪時表示，從總體上來看，現(xiàn)行的結(jié)構(gòu)性減稅，很難判斷最終的結(jié)果是增稅多還是減稅多。

在朱為群看來，2009年新修訂的《增值稅暫行條例》修改了一般納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，從原來的100萬元和180萬元降低到50萬元和80萬元，擴大了一般納稅人的數(shù)量，擴展了增值稅稅源。

“由于一般納稅人的稅務(wù)監(jiān)管比較嚴(yán)格，逃稅比較困難，因此這項措施的實施必定將導(dǎo)致稅收收入的較大增加，但不能確定具體增稅規(guī)模。”朱為群說。

此外中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院院長高培勇認(rèn)為，從今年起全國統(tǒng)一開征了地方教育費附加，屬于增稅措施而非減稅措施，這一增稅規(guī)模也有數(shù)百億。

彈性空間太大

新一輪結(jié)構(gòu)性減稅的重點是小微企業(yè)，財政部的數(shù)據(jù)顯示，全國924萬余戶個體工商戶無需繳納增值稅和營業(yè)稅，占全部個體工商戶的比例達63%以上。

但實際的情況是，很多地區(qū)的個體工商戶反映稅負(fù)不降反升了。中國政法大學(xué)財稅法研究中心施正文表示，出現(xiàn)這一現(xiàn)象的原因在于征稅機關(guān)對于小微企業(yè)均采用核定征收的辦法，法律賦予了稅務(wù)部門很大的彈性空間。

由于2萬是起征點而非免稅額，一旦確定為兩萬的起征點，意味著個體戶要按這個稅基來交稅，稅負(fù)肯定會大于原來所交的稅。

在施正文看來，在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，上調(diào)起征點之后個體工商戶所受的影響會更大，因這些地區(qū)稅源有限，平時大企業(yè)已經(jīng)基本上做到應(yīng)收盡收了，而且相對于小微企業(yè)，大企業(yè)更有議價權(quán)和尋租能力，在這種情況之下，小微企業(yè)反而成為征稅機關(guān)完成稅收任務(wù)的重點。

這種征管的錯位，實際上導(dǎo)致了中央對于小微企業(yè)的優(yōu)惠政策很難落實到最基層，征管的程序抵消了中央政策應(yīng)有的減稅效應(yīng)。

中國稅務(wù)機關(guān)的征稅是依據(jù)上級政府規(guī)定的稅收任務(wù)而非根據(jù)經(jīng)濟實際情況確定的稅收目標(biāo)，基層政府為了完成上級目標(biāo)自然就會盡量多征稅，法律給予稅務(wù)機關(guān)的彈性空間太大，稅收逆向增負(fù)的情況實際存在。

在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇看來，當(dāng)前迫切要做的就是調(diào)整稅務(wù)人員的績效考核辦法，經(jīng)濟下行對稅收收入的負(fù)面影響應(yīng)充分考慮，這樣才可能根本改變稅務(wù)人員的行為方式。

剛性的地方支出

在經(jīng)濟下滑的背景之下，減稅更有悖于地方政府的眼前利益。由于中國財政收入近十年來的高增長，各級政府對于高財政收入已經(jīng)形成了依賴，一些民生支出和政府投資亦成為剛性支出。

統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1~6月累計，廣州地方公共財政預(yù)算收入完成479.6億元，僅增長5.22%。廣東全省完成2994.34億元，比上年同期增長8.64%；其中，稅收收入完成2428.48億元，比上年同期增長4.28%。

非稅收入的快速增長在很大程度上補充了乏力的稅收。今年5月，廣州市財政局曾發(fā)布今年前4月廣州市的“財報”，數(shù)據(jù)顯示，前4月，該市非稅收入?yún)s增長28.87%，政府財政收入增長主要來源于非稅一次性收入。主要有三方面的收入，包括國有資本經(jīng)營收入、國有資源有償使用收入和罰沒收入。

在這樣的情況下，廣東要確保全年財政收入增長10%的基本目標(biāo)和收支平衡增長，又要減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，困難不小。

“關(guān)鍵在于減稅能否給他們(地方政府)帶來實際的好處。減稅可使企業(yè)愿意投資，老百姓愿意去消費，地方GDP有所回升，對財稅的增加也有幫助，這樣的減稅也就是放水養(yǎng)魚。”中山大學(xué)嶺南學(xué)院財稅系主任林江教授認(rèn)為，麻煩在于減稅不一定會直接導(dǎo)致GDP的提升，而可能需要很長的時間才能體現(xiàn)出來，“對地方政府來說，減稅可能未見其利先見其害。”

林江指出，地方政府的財政支出是剛性的，雖然中央提出要為企業(yè)減負(fù)，但一些地方的執(zhí)行力度存疑。

廣州市人大財經(jīng)委委員、廣州市民營企業(yè)商會常務(wù)副會長丘育華認(rèn)為，在政府財政收入形勢較為嚴(yán)峻的情況下，應(yīng)該壓縮政府的辦公、三公經(jīng)費，在完成法定支出和惠民工程同時，也可以為減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)多提供空間。