財政部20日公布關(guān)于印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》的通知，批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，試點省(市)發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率，辦法自發(fā)布之日起施行。

　　接受中國證券報記者采訪的多位專家表示，允許地方政府自行發(fā)債，拓展市場化、規(guī)范化的融資渠道，有利于緩解地方融資平臺集中到付風(fēng)險。此外，這是探索地方融資“陽光化”的進一步嘗試，為將來實現(xiàn)地方自主發(fā)債、建立地方政府舉債的中長期制度積累經(jīng)驗。

　　興業(yè)銀行首席經(jīng)濟學(xué)家魯政委指出，《辦法》并未明確地方自行發(fā)債部分是否在財政部代發(fā)的2000億元額度內(nèi)。若是增量，則意味著財政政策的寬松。

　　破解地方融資平臺風(fēng)險

　　魯政委指出，允許四省市自行發(fā)債，一方面說明了年內(nèi)地方償債壓力的確大；另一方面也暗示城投債風(fēng)險已大降。

　　國家審計署此前公布數(shù)據(jù)顯示，截至去年年底，地方政府債務(wù)總額達人民幣10.7萬億元，相當(dāng)于去年中國GDP的27%。中金公司發(fā)布研報統(tǒng)計顯示，2011年到2013年期間，大量地方債將進入還款期，地方每年須還款1萬億元，債務(wù)風(fēng)險或?qū)⒓�中爆發(fā)。

　　魯政委表示，隨著部分違約事件的爆發(fā)，市場越來越擔(dān)憂地方融資平臺違約風(fēng)險。而銀監(jiān)會已要求銀行“對于到期的平臺貸款本息，一律不得展期和以各種方式借新還舊”，這又進一步斷絕了不少地方政府和地方融資平臺通過借新債還舊債和對舊債延期的方式來緩解償債壓力，地方政府和地方融資平臺的流動性風(fēng)險進一步增大。我國當(dāng)前的地方債務(wù)問題，不是償債能力不足而主要是集中到期造成的流動性不足問題。今年集中到期償還的債務(wù)達2萬多億元，為了解決債務(wù)集中到期的問題，允許地方政府自行發(fā)債增加其流動性，將大大緩解地方融資平臺風(fēng)險。

　　據(jù)了解，財政部預(yù)算地方債務(wù)處已從2008年開始對地方政府債務(wù)進行動態(tài)跟蹤、季度匯總累計等辦法將一部分地方政府債務(wù)規(guī)范了起來。2011年審計部門也對全國地方政府債務(wù)進行全面摸底。在地方債務(wù)規(guī)模和結(jié)構(gòu)等都逐漸清晰起來的背景下，財政部允許地方政府自行發(fā)債試點有了加速推出的基礎(chǔ)。

　　2009年3月，為幫助地方政府解決“四萬億”投資計劃中配套資金不足的問題，國務(wù)院同意地方發(fā)行2000億元債券，并由財政部代理發(fā)行，列入省級預(yù)算管理。在這一機制下，債券到期后由財政部代辦還本付息，然后地方政府再向財政償還相關(guān)款項。但該機制不僅無法滿足地方政府的融資需求，而且也不能限制地方債務(wù)通過地方融資平臺的迅速擴張。

　　對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心金融研究所副所長巴曙松曾表示，應(yīng)逐步允許地方政府適當(dāng)自行發(fā)行地方債，拓展市場化、規(guī)范化的融資渠道。通過市場化手段約束地方政府舉債行為，通過充分信息披露，讓市場決定地方政府舉債能力，將無序的融資轉(zhuǎn)變?yōu)橛行虻娜谫Y，將隱性政府債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)轱@性政府債務(wù)。這樣既可以促進各地方政府按自己的實際能力舉債，提高地方政府債務(wù)的透明度，還可以方便中央政府對地方政府債務(wù)進行管理，采取市場監(jiān)督與政府監(jiān)管相結(jié)合的方式，達到控制地方政府債務(wù)風(fēng)險的目的。

　　財政部財科所所長賈康指出，開展地方政府自行發(fā)債試點是推動我國財政體制改革的新部署，是探索地方融資“陽光化”的進一步嘗試，也將推動建立地方政府舉債的中長期制度框架建設(shè)。

　　融資成本或相對提高

　　《辦法》指出，自行發(fā)債是指試點省(市)在國務(wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行本省(市)政府債券的發(fā)債機制。

　　有分析人士指出，雖然地方自行發(fā)債，但仍在中央政府的調(diào)控范圍內(nèi)。從國債轉(zhuǎn)貸到財政部代發(fā)，再到地方政府自行發(fā)債，這一系列變化體現(xiàn)了地方政府舉債融資發(fā)展的方向，即由中央主導(dǎo)逐步向地方主導(dǎo)轉(zhuǎn)變。此次試點的目的在于為將來的自主發(fā)債積累經(jīng)驗，隨著制度規(guī)范和市場的發(fā)展，以最終實現(xiàn)“項目自主、發(fā)債規(guī)模自主、用途自定、償債自負(fù)”的地方自主發(fā)債目標(biāo)。

　　分析人士表示，地方政府成為發(fā)債主體，中央政府可能不再對地方政府債務(wù)進行擔(dān)保，這將導(dǎo)致融資成本有所增加。華泰證券分析師林朝暉也指出，由于是地方政府自主發(fā)行，規(guī)模要比財政部代發(fā)的小，因此流動性上可能會弱一些，融資成本也有可能會高一些。

　　不過，魯政委進一步指出，此次選擇廣東、浙江、上海等償債能力較強的地方先行先試，也是為了確保投資者認(rèn)可，其發(fā)行情況應(yīng)當(dāng)較好。

　　《辦法》明確，試點省(市)發(fā)行政府債券應(yīng)當(dāng)以新發(fā)國債發(fā)行利率及市場利率為定價基準(zhǔn)，采用單一利率發(fā)債定價機制確定債券發(fā)行利率。

　　賈康則指出，隨著地方發(fā)債的陽光化和規(guī)范化，從長期來看，地方發(fā)債的融資成本會有所降低。

　　發(fā)債約束機制尚需完善

　　魯政委同時指出，在地方政府舉債約束機制未能健全的情況下再開新口子，則可能為未來埋下更大隱患；如何約束地方政府按要求履行償債義務(wù)，控制地方債違約風(fēng)險，也是自行發(fā)債面臨的最大問題。

　　中國銀行間市場交易商協(xié)會研究員龐業(yè)軍和邱南南此前撰文指出，應(yīng)建立償債準(zhǔn)備金制度和風(fēng)險預(yù)警機制。要求地方政府根據(jù)實際狀況，每年按照地方政府性債務(wù)余額的一定比例籌措償債準(zhǔn)備金。同時，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險的控制指標(biāo)體系，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險的監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，嚴(yán)密監(jiān)控地方政府債務(wù)風(fēng)險。

　　有消息稱，浙江省對此已有所考慮，已建立了相關(guān)的償債準(zhǔn)備金制度，下一步還要建立政府性債務(wù)的風(fēng)險預(yù)警機制。

　　分析人士指出，地方自行發(fā)債還應(yīng)在信息披露、信用增進、信用評級等環(huán)節(jié)加大規(guī)范力度，以提高市場對地方政府發(fā)債的認(rèn)可度。

來源：中國證券報