從披露數(shù)據(jù)看，二季度新增一般債券發(fā)行量超過2000億元，專項(xiàng)債發(fā)行量超過5000億元，且廣西、山東、新疆、吉林、山西等地均計(jì)劃在4月開始發(fā)行新增專項(xiàng)債券，預(yù)計(jì)二季度新增地方債發(fā)行提速。

伴隨債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張，地方隱性債務(wù)規(guī)模已遠(yuǎn)高于顯性債務(wù)，償付壓力不斷上升。尤其需要關(guān)注的是，2021年將有1.6萬億左右的城投債到期。隨著部分地區(qū)債務(wù)壓力的加速凸顯，地方國企債券和城投平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約增多。

目前國家已經(jīng)開始加大對(duì)地方債的管控力度，4月13日國務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中，就強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。要求把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。

一、一季度地方債發(fā)行速度放緩二季度或迎新增地方債發(fā)行高峰

今年一季度，全國各地共發(fā)行地方債8951.1億元，其中，再融資債券發(fā)行8587.1億元，占比96%；新增地方債發(fā)行僅364億元，較去年同期大幅減少。

中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副主任封北麟表示， 相比于2020年一季度1.6萬億元地方債發(fā)行額度，2021年一季度發(fā)行規(guī)模出現(xiàn)同比較大幅度的下滑。主要原因是2020年一季度我國正處于抗擊疫情的積極應(yīng)對(duì)期，地方債作為疫情防控和經(jīng)濟(jì)紓困的重要支持政策和資金保障來源，加快了發(fā)行節(jié)奏，為爭(zhēng)取疫情防控早日取得決定性勝利發(fā)揮了積極作用。2021年一季度，我國新冠肺炎疫情防控已經(jīng)取得成效，尤其是2020年地方債的政策效應(yīng)在今年仍將持續(xù)釋放。因此，為保持政策的可持續(xù)性，把握好政策的時(shí)度效，2021年一季度地方債發(fā)行規(guī)模大幅減少和發(fā)行節(jié)奏明顯放緩，這也為后續(xù)應(yīng)對(duì)可能出現(xiàn)的新風(fēng)險(xiǎn)留出政策空間。

中國國際經(jīng)濟(jì)交流中心經(jīng)濟(jì)研究部副部長劉向東表示，相比以前，今年地方專項(xiàng)債發(fā)行速度放緩，主要有三個(gè)原因：一是去年因疫情影響新增地方專項(xiàng)債發(fā)行主要集中在下半年，地方在建項(xiàng)目已有充足資金保障；二是今年全國兩會(huì)定調(diào)地方專項(xiàng)債發(fā)行主要投向在建項(xiàng)目，對(duì)新增項(xiàng)目要有充分論證，確保在建項(xiàng)目陸續(xù)開工建設(shè)；三是地方政府收支缺口較大，債務(wù)償還壓力較大，在沒有有效投資項(xiàng)目的情況下也不宜盲目發(fā)債。

3月初，財(cái)政部按程序提前下達(dá)各地部分新增專項(xiàng)債券額度1.77萬億元，一般債務(wù)限額5880億元。自3月下旬開始，全國各地新增地方債工作陸續(xù)啟動(dòng)，截至目前，四川、貴州、廣西、山東、福建、新疆、吉林、湖南、甘肅、浙江、山西、陜西、北京等地已披露二季度地方政府債券初步發(fā)行計(jì)劃。從披露數(shù)據(jù)看，二季度新增一般債券發(fā)行量超過2000億元，專項(xiàng)債發(fā)行量超過5000億元，且廣西、山東、新疆、吉林、山西等地均計(jì)劃在4月開始發(fā)行新增專項(xiàng)債券。

今年地方債全年發(fā)行預(yù)計(jì)較去年將更加集中，2021年地方債發(fā)行將會(huì)繼續(xù)前置，二季度或成發(fā)行高峰，預(yù)計(jì)仍將在9月底前發(fā)完。多位專家表示，預(yù)計(jì)二季度新增地方債券發(fā)行速度將明顯加快，優(yōu)先投入在建工程，對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)投資起到重要支撐作用。

二、地方債務(wù)余額突破25.66萬億 專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏放緩

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，截至2020年末，地方政府債務(wù)余額25.66萬億元，控制在全國人大批準(zhǔn)的限額28.81萬億元之內(nèi)，加上納入預(yù)算管理的中央政府債務(wù)余額20.89萬億元，全國政府債務(wù)余額46.55萬億元，政府債務(wù)余額與GDP的比重為45.8%，低于國際普遍認(rèn)同的60%警戒線，風(fēng)險(xiǎn)總體可控。

今年全國兩會(huì)期間，全國人大批準(zhǔn)的預(yù)算報(bào)告顯示，今年新增地方債限額為4.47萬億元，比上一年下降2600億元。其中新增一般債8200億元，新增專項(xiàng)債36500億元，比2020年減少1000億元。這是自2015年以來地方債限額管理以來，地方新增債券發(fā)行限額首次下降。

2021年我國新增專項(xiàng)債券安排3.65萬億元，比2020年減少1000億元。去年3.75萬億元新增專項(xiàng)債資金除了用于支持中小銀行化解風(fēng)險(xiǎn)外，用于交通、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，以及職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)領(lǐng)域約占八成，用于生態(tài)環(huán)保、農(nóng)林水利、能源、冷鏈物流等領(lǐng)域約占兩成。

從一季度實(shí)際情況來看，當(dāng)前專項(xiàng)債發(fā)行遲緩，發(fā)行量也遠(yuǎn)低于前兩年同期水平。專項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏變緩，一個(gè)重要原因是今年提前批額度下達(dá)時(shí)間相比往年略晚。為促使專項(xiàng)債資金能夠在年初就投入使用，往年財(cái)政部在前一年年末即提前下達(dá)一部分新增專項(xiàng)債額度。但是，由于2020年發(fā)行的專項(xiàng)債規(guī)模較大，政策效應(yīng)仍在持續(xù)釋放，項(xiàng)目建設(shè)資金相對(duì)充足，今年專項(xiàng)債發(fā)行沒有在去年末提前下達(dá)額度，而是等到3月初，財(cái)政部才下達(dá)各地部分新增專項(xiàng)債額度17700億元。

隨著“十四五”規(guī)劃全面開啟，專項(xiàng)債投向領(lǐng)域也將根據(jù)宏觀調(diào)控逐步調(diào)整優(yōu)化，除了重點(diǎn)支持交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水利等領(lǐng)域，還將合理擴(kuò)大使用范圍，用于黨中央、國務(wù)院確定的重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目。

財(cái)政部政府債務(wù)研究和評(píng)估中心副主任薛虓乾曾表示，目前，專項(xiàng)債券存在償債資金來源規(guī)模不足、結(jié)構(gòu)單一等突出問題。在這種背景下，合理確定舉債規(guī)模、落實(shí)償債資金來源、嚴(yán)格防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)就顯得非常重要。

三、地方隱性債務(wù)規(guī)模明顯大于顯性債務(wù)

地方政府債務(wù)，一般指地方政府債券（地方債）和此前認(rèn)定的非地方債形式地方政府債務(wù)，即本文所指顯性債務(wù)。除此外，地方城投平臺(tái)和國有企業(yè)等舉債、由政府提供擔(dān)�；�?qū)嵸|(zhì)上承擔(dān)償還義務(wù)的債務(wù)，大多歸為隱性債務(wù)；但舉債形式多樣、責(zé)任劃分不明等，使得隱性債務(wù)并沒明確、統(tǒng)一的界定。

伴隨債務(wù)的持續(xù)擴(kuò)張，地方隱性債務(wù)規(guī)模已遠(yuǎn)高于顯性債務(wù)，償付壓力不斷上升。截至2020年年中，以城投平臺(tái)帶息債務(wù)表示的地方隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)43.8萬億元，明顯高于23.9萬億元的顯性債務(wù)；兩者合計(jì)對(duì)應(yīng)的地方杠桿率超67%、債務(wù)率接近250%，遠(yuǎn)超通行警戒線水平。地方債務(wù)壓力凸顯，2020年，城投債募資注明用于“借新還舊”的比例超過85%，債務(wù)付息規(guī)模占財(cái)政支出占比已超5%。

債務(wù)不斷累積下，地方隱性債務(wù)增長不透明、不平衡、不穩(wěn)定性等問題加速凸顯。不同于顯性債務(wù)，地方政府通過城投平臺(tái)等舉債，沒有清晰的權(quán)責(zé)劃分、缺少內(nèi)在約束機(jī)制，使得債務(wù)增長不透明；同時(shí)，地方債務(wù)增長不平衡，部分地區(qū)債務(wù)壓力過大、弱資質(zhì)城投平臺(tái)增多等，加大尾部風(fēng)險(xiǎn)。此外，城投平臺(tái)債務(wù)短期化加劇，流動(dòng)性負(fù)債占比攀升、城投債1年以內(nèi)占比超30%，加大債務(wù)不穩(wěn)定性。尤其需要關(guān)注的是，2021年將有1.6萬億左右的城投債到期。

實(shí)際上，2018年中央提出“防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”以來，隱性債務(wù)增量已經(jīng)得到有效遏制，并呈現(xiàn)出逐步“顯性化”的趨勢(shì)和可能性。3月31日國常會(huì)再次強(qiáng)調(diào)“引導(dǎo)地方利用財(cái)政收入恢復(fù)性增長合理降低政府杠桿率”，市場(chǎng)普遍解讀為旨在控制隱性債務(wù)增長。

四、地方債風(fēng)險(xiǎn)防控需更加重視

傳統(tǒng)負(fù)債驅(qū)動(dòng)型增長模式下，過去四十多年地方債務(wù)持續(xù)擴(kuò)張。根據(jù)國家資產(chǎn)負(fù)債表研究中心（CNBS）的統(tǒng)計(jì)，地方政府杠桿率，從1993年的3.6%抬升至2020年的25.6%；以地方城投平臺(tái)帶息債務(wù)推算的隱性杠桿率，2020年年中達(dá)42.7%。

隨著部分地區(qū)債務(wù)壓力的加速凸顯，信用風(fēng)險(xiǎn)事件屢現(xiàn)，地方國企債券和城投平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約增多。2018年以來，信用債違約明顯增多、以民企居多，但地方國企違約事件也在逐步增多，2020年地方國企首次違約家數(shù)達(dá)7家、創(chuàng)歷史新高。與此同時(shí)，城投平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約也在增多，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，2020年城投平臺(tái)非標(biāo)債務(wù)違約有37例、違約數(shù)量較2018年翻番。

中國政法大學(xué)施正文教授表示為了確保財(cái)政可持續(xù)性，防范地方債風(fēng)險(xiǎn)，一方面需要遏制隱性債務(wù)增長，化解存量隱性債務(wù)。另一方面需要做好專項(xiàng)債券項(xiàng)目，確保專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益可以償還本息。

五、政府加大地方債管控力度

4月13日，國務(wù)院公布的《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中，就強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控。比如要求把防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)作為重要的政治紀(jì)律和政治規(guī)矩，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，妥善處置和化解隱性債務(wù)存量。

4月15日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正出席省部級(jí)干部建立現(xiàn)代財(cái)稅金融體制專題研討班座談會(huì)表示，要堅(jiān)決遏制地方政府隱性債務(wù)增量，穩(wěn)妥化解債務(wù)存量，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。要用好地方政府專項(xiàng)債券，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，做深做實(shí)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，提高項(xiàng)目成熟度。當(dāng)前財(cái)政工作重點(diǎn)之一，就是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)防控，增強(qiáng)財(cái)政可持續(xù)性。其中，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，尤其是隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是重中之重。

對(duì)于當(dāng)前財(cái)政部將采取哪些措施抓實(shí)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作。財(cái)政部部長助理歐文漢指出，下一步，將按照“開好前門、嚴(yán)堵后門”的思路，抓實(shí)化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作。一方面，持續(xù)完善法定債務(wù)管理，兼顧穩(wěn)增長和防風(fēng)險(xiǎn)需要，完善新增債券分配機(jī)制，嚴(yán)控高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)新增債券規(guī)模，避免風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)累積。繼續(xù)堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”的原則，避免債券資金閑置，提高使用績(jī)效。另一方面，持之以恒防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量，對(duì)各類新增隱性債務(wù)行為，發(fā)現(xiàn)一起、查處一起、問責(zé)一起。穩(wěn)妥化解隱性債務(wù)存量，完善常態(tài)化監(jiān)控、核查、督查機(jī)制，對(duì)各類隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患做到早發(fā)現(xiàn)、早處置，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。