城鎮(zhèn)化被視為未來經(jīng)濟發(fā)展的一大推動力。但就在各級政府及市場對城鎮(zhèn)化充滿憧憬之時，城鎮(zhèn)化帶來的持續(xù)巨量資金投入，也將考驗本已負債的各級政府籌資能力及市場承受能力。

　　銀行信貸資金、債市資金、民間資本等被認為是傳統(tǒng)的幾大資金重要來源。但據(jù)本報記者了解，目前占據(jù)社會融資總量過半的銀行對城鎮(zhèn)化帶來的商機看法頗為謹慎。而與之相對的是，債市等其他融資方式或?qū)⒏鼮楸灰兄亍?br />
　　催生巨大投資需求

    有測算稱，僅以2002年的價格計，每增加一個城市人口，就需要增加9萬元的投資。若增加1000多萬城市人口，再以當前價格水平計算，增加的投資則有可能高達幾萬億元城鎮(zhèn)化所蘊涵的巨大潛力，已然激發(fā)各地的積極性。

　　2012年12月中旬，福建省在下發(fā)的推進城鎮(zhèn)化發(fā)展十二條措施部門任務(wù)分工方案中明確提出，要實施“大城關(guān)”戰(zhàn)略，引導產(chǎn)業(yè)、人口等要素向縣城和中心鎮(zhèn)集聚，“十二五”末全省18個縣城人口規(guī)模達到10萬人以上，20個縣城達到5～10萬人。

　　簡單的幾個數(shù)字，或難以量化背后的機遇與挑戰(zhàn)。更直觀的是，推進城鎮(zhèn)化蘊含著巨大的內(nèi)需潛力，需要在基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和保障性住房建設(shè)等方面進行大量投資。

　　有測算稱，僅以2002年的價格計，每增加一個城市人口，就需要增加9萬元的投資。若增加1000多萬城市人口，并以當前價格水平計算，增加的投資則有可能達幾萬億元。

　　央行曾總結(jié)推進城鎮(zhèn)化相關(guān)投資的幾個特點：一是資金需求量大；二是建設(shè)周期相對較長，投資回收周期往往更長；三是有些投資部分甚至全部體現(xiàn)為社會效益而非項目本身的直接收入效益。

　　而目前我國城鎮(zhèn)化率為51%，按戶籍人口計算只有35%，距離我國2030年65%～70%的目標尚有很大發(fā)展距離。銀河證券測算認為，這意味著到2030年，各類城鎮(zhèn)將新增3億多人口。這就意味各級地方政府未來需要持續(xù)投入大筆資金推進城鎮(zhèn)化建設(shè)。同時，這對已負債不小的各級地方政府也將是不小的壓力。

　　因此，央行曾表態(tài)應(yīng)通過鼓勵民間投資、健全稅收體系、完善多元化融資機制等，為城鎮(zhèn)化投資提供規(guī)范、穩(wěn)定、可持續(xù)的資金支持。

　　目前各地政府已在積極探索拓展城鎮(zhèn)化投融資方案。比如，福建省就拓展投融資明確提出，要支持各地組建城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投融資平臺，通過注入土地資產(chǎn)、土地增值效益、盤活冠名權(quán)、經(jīng)營權(quán)和使用權(quán)，發(fā)行企業(yè)(公司)債券、中期票據(jù)、短期融資券、中小企業(yè)集合票據(jù)、信托計劃和上市融資等渠道籌措資金。

　　債市望大有作為

    與銀行貸款比，債券價格可以及時反映地方財力的穩(wěn)健狀況，既面臨較強的市場約束，也有助于激勵地方政府通過改善當?shù)匦庞脿顩r降低融資成本福建省政府擬倚重城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)投融資平臺進行債券融資的構(gòu)想，一定程度上與監(jiān)管層思路的側(cè)重點頗為相符。此前，央行多次強調(diào)市政債這一融資工具對推進城鎮(zhèn)化的重要性，可見其傾向。

　　在2012年第四季度中國貨幣政策執(zhí)行報告中，央行曾專門開辟專欄探討城鎮(zhèn)化建設(shè)融資的國際經(jīng)驗。專欄綜合大多數(shù)國家情況稱，城鎮(zhèn)化建設(shè)資金來源主要有三方面，一是傳統(tǒng)意義上的政府稅收；二是基于使用者付費原則的項目收益；三是通過發(fā)行市政債或類似債務(wù)工具從金融市場融資。

　　央行稱，有了使用者付費和財產(chǎn)稅等地方稅作為穩(wěn)定的未來收入，地方政府就可能負債融資進行城鎮(zhèn)化建設(shè)，典型做法就是發(fā)行市政債或類似債務(wù)工具。

　　從歷史上看，市政債和城市化進程關(guān)系較為密切。比如美國南北戰(zhàn)爭結(jié)束到第一次世界大戰(zhàn)結(jié)束這段時間，市政債發(fā)行規(guī)模均超過國債，這一時期也是美國城市化快速發(fā)展時期。日本二戰(zhàn)后上世紀50～70年代，經(jīng)濟高速增長大大推動了城市化進程，地方債在這一時期也大量發(fā)行。

　　據(jù)央行分析，與銀行貸款比，市政債是在金融市場上的公開融資行為，需要披露信息和獲得相應(yīng)的發(fā)債評級，債券價格可以及時反映地方財力的穩(wěn)健狀況，既面臨較強的市場約束，也有助于激勵地方政府通過改善當?shù)匦庞脿顩r降低融資成本。

　　央行行長周小川早在幾年前就開始呼吁放開市政債的發(fā)行。他說，如果市政債和財產(chǎn)稅搭配，可以有效地解決城鎮(zhèn)化建設(shè)的成本約束問題，也可以防范城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的風險。

　　目前的城投債被認為是市政債的一種變通，與國外的市政債很接近，即以為地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或公益性項目籌資而公開發(fā)行的企業(yè)債、短期融資券和中期票據(jù)等。

　　中央財經(jīng)大學中國銀行[2.980.68%資金研報]業(yè)研究中心主任郭田勇亦直言，城投債只不過借用了一個城投公司的名義，背后的實際主導仍是地方政府�？深A(yù)見，在市政債成行之前，城鎮(zhèn)化將推動城投債的持續(xù)擴容。

　　且據(jù)本報記者了解，此前市場間已有流傳，在城鎮(zhèn)化背景下，此前被收緊的地方融資平臺發(fā)債已有放松意向。

　　東北證券[18.804.04%資金研報]認為，城鎮(zhèn)化支撐城投債的發(fā)展，也是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，地方政府借助于地方投融資平臺彌補資金缺口，城投債就是一個選擇，估計2013年城投債凈發(fā)行規(guī)模可能在8000億以上。

　　據(jù)其統(tǒng)計，在2012年1月4日至2013年2月8日，城投債發(fā)行額為9900億，發(fā)債數(shù)843個，其中江蘇以1628.1億、發(fā)債150個位居各省區(qū)首位，浙江位居第二，發(fā)行652.7億元，從存量城投債余額來看，江蘇、北京、浙江、上海位居4甲，前四位集中度為36.41%，城投債發(fā)行與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展正相關(guān)。

　　不過，要進一步名正言順地推動市政債的發(fā)行，郭田勇認為，首先要解決的問題就是理順中央與地方的關(guān)系。他說在美國，各個州政府有自行發(fā)債的權(quán)力，一旦資不抵債，州政府可以破產(chǎn)。但在中國，即使由地方政府自行發(fā)債，背后仍然有中央財政的兜底，這將在很大程度上削弱地方發(fā)債的意義。

　　商業(yè)銀行審慎觀望

    到目前為止，除了國開行明確表示，2013年將一半以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)外，商業(yè)銀行幾乎均未就城鎮(zhèn)化明確公開其量化的投入計劃與債市自上而下被寄予的厚望相比，作為傳統(tǒng)的主流融資渠道——銀行此番或不再占絕對主導地位。且據(jù)記者觀察，城鎮(zhèn)化這一重大戰(zhàn)略所帶來的誘惑并未明顯激發(fā)商業(yè)銀行的積極性。比如素來在基建領(lǐng)域頗具優(yōu)勢的建行對城鎮(zhèn)化的公開表態(tài)即頗為低調(diào)。

　　該行2013年工作會議發(fā)布的新聞稿中只提到“2013年隨著新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的全面縱深推進，將為經(jīng)濟增長注入新的生機和活力。”并未就該行今后將在城鎮(zhèn)化方面做何投入作出明確表態(tài)。

　　持這一審慎態(tài)度的商業(yè)銀行并非建行一家。農(nóng)行某地支行行長也對本報記者稱，截至目前總行并未就城鎮(zhèn)化作出具體的安排部署，并稱“這方面特別是涉及政府融資平臺的事碰不得。”

　　到目前為止，除了政策性銀行——國開行明確表示，2013年將一半以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)外，商業(yè)銀行幾乎均未就城鎮(zhèn)化明確公開其量化的投入計劃，也未見明確的投入傾向。

　　國開行董事長陳元日前在該行年度工作會上表示，今年國開行將發(fā)揮中長期投融資和綜合經(jīng)營優(yōu)勢，以支持城鎮(zhèn)化為重點，加大對基礎(chǔ)設(shè)施、社會民生、“走出去”等重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，將一半以上的新增貸款投向城鎮(zhèn)化及配套建設(shè)，為實體經(jīng)濟發(fā)展提供有效的融資支持。

　　陳元指出，2012年國開行加強規(guī)模統(tǒng)籌調(diào)度，新增煤電油運、農(nóng)林水、通訊和公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款3382億元，確保高速鐵路、城市軌道交通、電網(wǎng)聯(lián)網(wǎng)等一大批“十二五”規(guī)劃重點項目資金需求，為城鎮(zhèn)化發(fā)展夯實了基礎(chǔ)。

　　在很多前景并不明確的領(lǐng)域，國開行都扮演著開拓者的角色，待商業(yè)前景較為明朗之時，商業(yè)銀行再隨之跟進。此時商業(yè)銀行顯然并不想貿(mào)然跟進。

　　有商業(yè)銀行人士如此評論稱：“國開行是政策性銀行，現(xiàn)在商業(yè)銀行誰跟進誰死得快。”

　　實際上，除了主觀上的審慎應(yīng)對，商業(yè)銀行目前也缺乏大筆投入的能力。中國社科院金融重點實驗室主任劉煜輝說，2009年金融危機時，為保經(jīng)濟增長，商業(yè)銀行投放龐大的信貸資金保增長，隨后帶來一系列后遺癥，他認為這些后遺癥正是此次商業(yè)銀行難以積極表態(tài)的原因。

　　“在這一輪信貸投放中，銀行沉淀了很多資金，比如地方融資平臺貸款，投入一期，就還有追加投入支持續(xù)建工程，或者為前期貸款展期，這樣一筆貸款沉淀的資金可能要長達幾年。”劉煜輝稱。

　　為保經(jīng)濟增長，2009年金融機構(gòu)新增人民幣貸款創(chuàng)出9.59萬億的天量，但后續(xù)帶來的資本約束、存貸比制約、地方融資平臺貸款風險等系列壓力讓銀行頗傷腦筋，僅在一年之后，資本市場即迎來上市銀行的再融資大年，地方融資平臺貸款也進入頻繁清查整頓期，高企的存貸比亦成為銀行幾年來的持續(xù)制約。

　　債務(wù)約束機制待建

    專家稱，一方面，地方政府發(fā)債的絕對額還在增長；另一方面，債務(wù)償還壓力隨著經(jīng)濟下行壓力和財政收入增幅下滑而加大，今年的地方政府債務(wù)風險比往年有所加大頗為默契的是，在商業(yè)銀行審慎的同時，地方政府對銀行似乎也未寄予厚望。在福建省擬定的拓寬投融資渠道計劃中，絲毫未提及如何爭取銀行信貸資金的支持。

　　盡管信貸資金占社會融資總量比重正呈現(xiàn)逐步下降的趨勢，但截至目前銀行信貸資金占比仍超過50%。因此，如何獲得銀行信貸資金的青睞仍將是未來各級政府難以忽略的重點。

　　劉煜輝認為，商業(yè)銀行有商業(yè)目標，要吸引商業(yè)銀行的積極投入，一個方法是在商業(yè)銀行投入未達目標要求時，政府要給予一定的補貼，且這種補貼要進入政府預(yù)算。同樣，要吸引規(guī)模龐大的民間資本投入到城鎮(zhèn)化的建設(shè)中來，亦要一定的收益擔保。

　　福建省政府擬拓展的另一條投融資渠道即是吸引民間資本、保險資金、股權(quán)投資基金通過BOT、BT、項目融資等方式參與城鎮(zhèn)建設(shè)和經(jīng)營。

　　但在城鎮(zhèn)化大規(guī)模啟動初期，且項目前景未明確之時，劉煜輝認為如果缺乏一定的收益保障，地方政府要吸引這類資金的大筆投入存有一定的難度。

　　不過，在吸納各路資金的同時，地方政府對其償債能力的客觀把握尤為關(guān)鍵。根據(jù)國家審計署披露的信息，去年和今年地方政府債務(wù)將進入集中償還期，約有42%的地方債務(wù)于2012年底前到期，53%的地方債務(wù)將于2013年底前到期。

　　財政部財政科學研究所金融研究室主任趙全厚曾對媒體表示，一方面，地方政府發(fā)債的絕對額還在增長。另一方面，債務(wù)償還壓力隨著經(jīng)濟下行壓力和財政收入增幅下滑而加大，今年的地方政府債務(wù)風險比往年有所加大。

　　劉煜輝則認為現(xiàn)在地方政府的債務(wù)已有失控跡象。比如2009年金融危機時，銀行投放的幾萬億地方融資平臺貸款已陸續(xù)到償還期，但不少地方融資平臺卻存在明顯的償債壓力。

　　因此，劉煜輝強調(diào)，各級政府要建立債務(wù)約束機制，即約束地方政府舉債沖動，使其量力而為。他認為，如果缺乏約束機制，無論是債市資金還是銀行信貸資金、民間資本的投入都難免存有風險。