一部規(guī)劃，改變的可能是資源型城市數(shù)十年形成的利益分配機(jī)制。

    近日，國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、財(cái)政部組織召開(kāi)了《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃(2013~2020年)》(以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》)專家論證會(huì)，專家組一致同意《規(guī)劃》通過(guò)論證。

    參與此《規(guī)劃》編制的有關(guān)專家表示，該《規(guī)劃》解決的核心問(wèn)題在于中央和地方政府、資源開(kāi)發(fā)企業(yè)以及地方民眾三方的利益分配關(guān)系將被重新理順，政府拿大頭、企業(yè)拿中頭、地方民眾小頭都拿不到的格局將被改變。

    國(guó)家發(fā)展改革委東北振興司司長(zhǎng)周建平接受《中國(guó)經(jīng)營(yíng)報(bào)(博客,微博)》記者專訪時(shí)也表示，將根據(jù)國(guó)家整體發(fā)展需要，解決過(guò)去財(cái)稅體制利益分配不合理的問(wèn)題，比如收取資源稅、改革對(duì)煤炭的不合理收費(fèi)、建立生態(tài)補(bǔ)償基金等等。

    三個(gè)亮點(diǎn)

    在《規(guī)劃》專家論證會(huì)上，國(guó)家發(fā)展改革委副主任杜鷹強(qiáng)調(diào)，《全國(guó)資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》是資源型城市領(lǐng)域的第一個(gè)專門規(guī)劃，長(zhǎng)期以來(lái)，由于許多資源型城市發(fā)展初期過(guò)度強(qiáng)調(diào)資源產(chǎn)出，忽視民生改善、生態(tài)環(huán)境保護(hù)與配套設(shè)施建設(shè)，導(dǎo)致當(dāng)前可持續(xù)發(fā)展面臨一系列問(wèn)題，因此規(guī)劃編制還要充分考慮資源型城市的特殊性，著眼于可持續(xù)發(fā)展面臨的突出問(wèn)題，進(jìn)一步提高規(guī)劃的針對(duì)性和可行性。

    中國(guó)科學(xué)院地理研究所主任張文忠此前接受記者采訪時(shí)表示，資源型城市發(fā)展的制約因素：一是發(fā)展能力不強(qiáng)；二是生態(tài)和環(huán)境壓力大；三是社會(huì)民生問(wèn)題多。

    杜鷹同時(shí)指出，目前的《規(guī)劃》有3個(gè)亮點(diǎn)值得肯定：一是資源型城市的范圍界定合理；二是提出了分類指導(dǎo)、差異發(fā)展的原則；三是強(qiáng)調(diào)了體制機(jī)制的重要性。

    參與《規(guī)劃》編制的國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心發(fā)展戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟(jì)研究室主任劉勇對(duì)記者表示，資源型城市之所以出現(xiàn)目前的問(wèn)題，歸根到底還是原有的體制機(jī)制存在問(wèn)題，《規(guī)劃》對(duì)建立和完善可持續(xù)發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制做了重點(diǎn)關(guān)注。

    據(jù)介紹，《規(guī)劃》根據(jù)我國(guó)資源型城市的基本特征，科學(xué)界定了資源型城市的范圍，并依據(jù)城市資源保障能力和可持續(xù)發(fā)展能力兩類指標(biāo)將全國(guó)資源型城市劃分為“成長(zhǎng)型、成熟型、衰退型、再生型”四種類型。

    目前我國(guó)共有煤炭、森工、有色金屬、石油等各類資源型城市，有統(tǒng)計(jì)顯示，從“一五”時(shí)期到現(xiàn)在，全國(guó)資源型城市共400多座，資源完全枯竭100多座，即將資源枯竭的有100多座，現(xiàn)在處于中年期正在開(kāi)采的約有200多座。

    與此同時(shí)，《規(guī)劃》把破解制約資源型城市可持續(xù)發(fā)展的體制性、機(jī)制性矛盾作為重要著力點(diǎn)，提出了“開(kāi)發(fā)秩序約束、產(chǎn)品價(jià)格形成、資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償、利益分配共享、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持”五個(gè)有利于資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。

    對(duì)于這五個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制，劉勇表示，開(kāi)發(fā)秩序約束首先就是要求可持續(xù)地開(kāi)采，不能涸澤而漁野蠻開(kāi)采，要保護(hù)生態(tài)環(huán)境、高標(biāo)準(zhǔn)地開(kāi)采。

    “我們很多礦區(qū)都是一片荒涼，資源開(kāi)發(fā)企業(yè)不管配套設(shè)施，也不管環(huán)境生態(tài)，開(kāi)發(fā)完賺了錢可能就走了，留下的是爛攤子�！眲⒂抡J(rèn)為，產(chǎn)品價(jià)格的形成要把環(huán)境、基礎(chǔ)建設(shè)等成本都涵蓋進(jìn)去，定價(jià)要合理。

    “兩個(gè)基金”

    對(duì)于資源型城市的補(bǔ)償，實(shí)際上國(guó)家早已開(kāi)始動(dòng)作。

    經(jīng)過(guò)層層篩選，2008年、2009年、2011年，國(guó)家分三批確定了69個(gè)資源枯竭型城市(縣、區(qū))。為支持資源枯竭城市轉(zhuǎn)型，國(guó)家發(fā)改委設(shè)立了資源型城市吸納就業(yè)、資源綜合利用、發(fā)展接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)和多元化產(chǎn)業(yè)體系培育中央預(yù)算內(nèi)投資專項(xiàng)，中央財(cái)政給予69座城市財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付資金支持。

    “這種補(bǔ)償是一種還債，開(kāi)采時(shí)的利益分配沒(méi)有安排好。資源枯竭出現(xiàn)一系列問(wèn)題，國(guó)家必須承擔(dān)這個(gè)責(zé)任�！眲⒂卤硎�。

    劉勇認(rèn)為，69個(gè)資源枯竭型城市獲得了不少國(guó)家和省級(jí)層面的資金支持，但這些支持基本停留在“一事一議”或“一事一補(bǔ)”上，不具有穩(wěn)定性、可預(yù)見(jiàn)性和連續(xù)性，沒(méi)有形成規(guī)范化、制度化的運(yùn)行機(jī)制，不能從根本上解決問(wèn)題，也不能使經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和可持續(xù)性向縱深發(fā)展。

    “通過(guò)論證的《規(guī)劃》中提到的五個(gè)長(zhǎng)效機(jī)制中，資源開(kāi)發(fā)補(bǔ)償和繼續(xù)替代產(chǎn)業(yè)扶持，實(shí)際上涉及兩個(gè)基金，強(qiáng)調(diào)兩個(gè)基金的作用，把基金留給地方，以備未來(lái)發(fā)展�！眲⒂赂嬖V記者。

    兩個(gè)基金：一個(gè)是“生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金”；另一個(gè)是“產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展基金”。

    劉勇解釋，隨著資源型城市問(wèn)題凸顯，研究對(duì)策解決當(dāng)前問(wèn)題，大的方向上形成兩個(gè)意見(jiàn)：第一個(gè)就是以后資源型城市要未雨綢繆，資源型城市要在開(kāi)始資源開(kāi)發(fā)的時(shí)候就要收資源稅，要通過(guò)資源稅留下來(lái)一塊，作為生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償基金，以彌補(bǔ)環(huán)境和生態(tài)損失。第二個(gè)就是建立產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展基金，對(duì)資源開(kāi)采企業(yè)要征產(chǎn)業(yè)后續(xù)發(fā)展基金，以解決資源枯竭后的發(fā)展問(wèn)題。

    實(shí)際上，早在2007年“兩金”的概念便已經(jīng)形成，并寫進(jìn)《國(guó)務(wù)院關(guān)于資源型城市轉(zhuǎn)型的若干意見(jiàn)》(下稱《意見(jiàn)》)當(dāng)中，提出“資源型城市或地區(qū)建立環(huán)境補(bǔ)償和政治資金以及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的項(xiàng)目建設(shè)資金”。

    對(duì)于兩個(gè)基金，《意見(jiàn)》只是提出，并沒(méi)有要求必須建立。但兩年后就提出了硬性要求。2009年，國(guó)家在《意見(jiàn)》的基礎(chǔ)上增加了一些內(nèi)容，明確要求成立兩個(gè)基金。

    “但從執(zhí)行的過(guò)程來(lái)看，其效果實(shí)際上并不理想。”劉勇表示，主要原因是，如果是剛剛開(kāi)始開(kāi)發(fā)或者處于開(kāi)發(fā)旺盛期的企業(yè)，提取這兩種基金還可以做到，但現(xiàn)在問(wèn)題突出的都是資源接近枯竭的老舊礦區(qū)，資金來(lái)源沒(méi)著落，“當(dāng)然也想過(guò)別的辦法，比如把企業(yè)原來(lái)交的稅給補(bǔ)回來(lái)，但最終結(jié)果還是不太理想�！眲⒂卤硎�。

    重構(gòu)分配關(guān)系

    應(yīng)該注意的是，通過(guò)專家論證的《規(guī)劃》，其落點(diǎn)絕不僅僅是兩個(gè)基金，更重要的是利益的共享，而這個(gè)“共享”將是對(duì)以往分配秩序的一種顛覆。

    “現(xiàn)在看來(lái)，兩個(gè)基金還是就事論事，沒(méi)有把資源開(kāi)采的分配關(guān)系理順�！眲⒂卤硎�，《規(guī)劃》是要從根本上解決資源開(kāi)發(fā)、老工業(yè)基地或者是資源枯竭城市轉(zhuǎn)型中存在問(wèn)題的辦法。

    一般說(shuō)來(lái)，涉及資源開(kāi)采的利益方有三方，政府(包括中央和地方)、資源開(kāi)發(fā)企業(yè)以及地方民眾。而三方的利益如何分配，是資源開(kāi)采的核心問(wèn)題。

    據(jù)介紹，按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，利益分配的順序是當(dāng)?shù)孛癖?資源開(kāi)采企業(yè)-政府。首先需要保證的是當(dāng)?shù)孛癖娎�益，包括礦產(chǎn)所有者；其次是企業(yè)利益，企業(yè)開(kāi)采資源需要付出代價(jià)和成本；最后才是政府。

    “如果是這樣順序，就不會(huì)留下太多的問(wèn)題。”劉勇表示，“但我們恰恰是這個(gè)順序倒過(guò)來(lái)了。政府-資源開(kāi)采企業(yè)-當(dāng)?shù)孛癖�，如此的分配邏輯�?dǎo)致了諸多后遺癥�！�

    政府富了，企業(yè)富了，當(dāng)?shù)孛癖妳s窮了。資源枯竭，企業(yè)離開(kāi)，當(dāng)?shù)孛癖娛杖霟o(wú)著，環(huán)境惡化，這就是中國(guó)資源型城市面對(duì)的現(xiàn)實(shí)。

    專家表示，要解決上述難題，就需要理順?lè)峙潴w制和機(jī)制。因此，此次《規(guī)劃》明確利益分配、利益共享的方向是，資源開(kāi)采的成果首先是保地方民眾利益、其次保企業(yè)獲利，最后才是保國(guó)家有收益。